Gli Avvocati e La riforma degli Ordinamenti professionali

Pagina 2

2

Pagina 3

I In nd di ic ce e  PREMESSA 5  DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 7 AGOSTO 2012, N. 137 11 Relazione Illustrativa, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. 11 Le criticità del dpr 137/2012 e i profili di dubbia legittimità costituziona- le della Legge di autorizzazione, tratto da “I dossier dell’Ufficio studi del Consi- glio nazionale forense n. 7/2012”. 15 Art. 1. (Definizione e ambito di applicazione) 24 Art. 2. (Accesso ed esercizio dell'attività professionale) 24 Art. 3. (Albo unico nazionale) 26 Art. 4. (Libera concorrenza e pubblicità informativa) 30 Art. 5. (Obbligo di assicurazione) 31 Art. 6. (Tirocinio per l'accesso) 33 Art. 7. (Formazione continua) 43 Art. 8. (Disposizioni sul procedimento disciplinare delle professioni rego- lamentate diverse da quelle sanitarie) 46 Art. 9. (Domicilio professionale) 55 Art. 10. (Disposizioni speciali sul tirocinio forense per l'accesso) 55 Art. 11. (Accesso alla professione notarile) 62 Art. 12. (Disposizione temporale) 64 Art. 13. (Invarianza finanziaria) 65 Art. 14. (Entrata in vigore) 65 3

Pagina 4

 APPENDICE 67 I I P Pa ar re er ri i 69 Camera dei Deputati Proposte di schema di parere in Commissione Giustizia 1. Proposta di parere dei relatori, onorevoli Cassinelli e Siliquini 69 2. Proposta alternativa di parere degli onorevoli Di Pietro e Palomba 75 3. Proposta alternativa di parere dell’onorevole Cavallaro 83 4. Parere approvato (proposta di parere dei relatori, onorevoli Cassi- nelli e Siliquini, approvata dalla Commissione) 87 Senato della Repubblica 1. Proposte e schema di parere in Commissione Giustizia 93 2. Parere approvato 101 Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi - Parere 10 luglio 2012, n. 3169 107 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato as974 - nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense 118 4

Pagina 5

P Pr re em me es ss sa a Quando un avvocato si imbatte nella peggior tecnica legislativa degli ul- timi 2000 anni e deve dimenarsi in una giungla di norme che, nel breve volgere di pochi mesi mutano, più volte, assetti, procedure consolidate, codici, regole di vita, atteggiandosi a vero tsunami della sua professione, egli non può far altro che riordinare le idee, capire cosa accade “in co- ming” e cercare soluzioni al proprio viver quotidiano, proiettandolo, per quanto possibile, nel futuro. Ma se un tempo a regnare sovrana sull’imperscrutabile mondo della sorte era l’incertezza “illuminata” dalla saggezza e dalla sapienza, oggi, degni del miglior Virgilio, magnificamente descritto da Dante nel secon- do canto dell’Inferno, gli avvocati son sempre più “tra color che son so- spesi”. Tale convinzione, si è poi radicata ancor più una volta appreso, dal De- creto cd “salva Italia”, che “per l'accesso alle professioni regolamentate, gli ordinamenti professionali devono garantire che l'esercizio dell'attività risponda senza eccezioni ai principi di libera concorrenza, alla presen- za diffusa dei professionisti su tutto il territorio nazionale” Allora, siccome sono un patriota convinto, schietto nel voler contribuire, con spirito di sacrificio, alla salvezza del proprio Paese, con sincera au- tocritica mi sono detto: “saranno stati gli Avvocati a determinare la crisi finanziaria Italiana (e fors’anche quella dell’Euro), a comprimere il Pil, a determinare la vertiginosa ascesa dello spread, chiusi a riccio nell’insana difesa dei loro privilegi di casta, monoliticamente aggrappati alle loro inespugnabili prerogative: novelli stregoni e sacerdoti dei sape- ri ! Poi ho consultato le statistiche e i riscontri che la matematica può offri- re ed ho scoperto che: 1. nel 2010, in Italia, gli Avvocati iscritti negli albi professionali erano 216.728, di cui 119.200 uomini e 97.528 donne (pari al 45%); 2. gli Avvocati iscritti alla Cassa nell’intero distretto di Lecce erano 5.266. Solo nel Circondario di Taranto 1.636: il che mi porta a ri- tenere, conoscendo il numero degli iscritti al nostro albo (ad oggi, 3100 circa) che gli avvocati nel solo distretto di Lecce abbiano supe- rato le 10.000 unità (un quarto di tutti gli avvocati francesi); 3. L’evoluzione del reddito medio dichiarato ai fini Irpef degli avvocati iscritti alla Cassaforense nell’ultimo triennio è pari a - 6,8 % (in Pu- glia - 6,5%); 5

Pagina 6

4. In Puglia, ci sono 5 avvocati ogni mille abitanti (includendo in essi neonati ed ottuagenari); 5. le iscrizioni all’albo degli Avvocati sono cresciute (sino al 2009) del 5%, mentre il tasso di crescita della popolazione residente è pari allo 0,6%. Poi mi è capitato di leggere le Linee di fondo alla Relazione sull’amministrazione della giustizia per l’anno 2010, predisposte in oc- casione dell’inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2011 e lì trovo puntua- le conferma ai dati in mio possesso (Fonte Cassaforense). In tale sede Ernesto Lupo, primo presidente di Cassazione ha così stig- matizzato la situazione giudiziaria Italiana: “Più in generale, non si può ignorare un’anomalia che ci caratterizza ri- spetto ad altri Paesi: l’elevatissimo e crescente numero di avvocati. Secondo il rapporto della Commissione europea per l’efficacia della giu- stizia del Consiglio d'Europa dell’anno 2010, il rapporto giudi- ci/avvocati, nel 2008, era in Italia di 32,4 avvocati per ogni giudi- ce, in Francia di 8,2 e in Inghilterra di 5. Anche nel rapporto avvocati/abitanti, l’Italia surclassa la Francia con 332 avvocati per 100.000 abitanti, contro 75,8 della Francia.” Sulla base di queste incontrovertibili verità mi sono a questo punto det- to: “e mò chi glielo racconta a Monti, Catricalà e Passera? Cosa ci sarà mai da “liberalizzare” in questo panorama di “liberalizzati” per indole, tendenza e definizione ? Se è questa la buona fede che ha accompagnato i “virtuosismi” dei “pro- fessori” probabilmente, con un “decretino” ci attribuiranno anche la colpa di impedire, il 19 settembre, il ripetersi del prodigioso zampillio, nelle sacre ampolle, del sangue di San Gennaro ! Attonito e terrorizzato da questa amara considerazione ho poi prosegui- to nella lettura del “Salva Italia” ed ho appreso che, sempre per spirito patriottico, il compenso spettante al professionista dovrà essere pattuito per iscritto all'atto del conferimento dell'incarico professiona- le. Il professionista sarà tenuto, nel rispetto del principio di trasparenza, a rendere noto al cliente il livello della complessità dell'incarico, fornendo tutte le informazioni utili circa gli oneri ipotizzabili dal momento del conferimento alla conclusione dell'incarico…; … a tu- tela del cliente, il professionista sarà tenuto a stipulare idonea assicu- razione per i rischi derivanti dall'esercizio dell'attività professionale. Il professionista dovrà, infine, rendere noti al cliente, al momento 6

Pagina 7

dell'assunzione dell'incarico, gli estremi della polizza stipulata per la responsabilità professionale e il relativo massimale. Non contenti di aver colpito nel centro il bersaglio, essi (i Professori) si sono poi premurati di dare, come nei più efferati crimini, il colpo di gra- zia. Ed ecco così nei successivi decreti attuativi “minacciati” dalla L. 148/2011, sviscerare ingenerosamente tutta la loro “indisponibilità” possibile nei confronti degli Avvocati e dell’Avvocatura. Per cui, non rimane altro da fare che prendere atto della definitiva con- segna dell’indipendenza dell’Avvocatura nelle mani della Magistratura attraverso 1) la determinazione del compenso rimesso alla mera di- screzionalità dei Giudici, (nessun obbligo di motivazione essi avranno per non essersi attenuti ai parametri), 2) la scelta ad opera del Presi- dente del Tribunale dei componenti dei Consigli di Disciplina che, all’insegna della massima sfiducia, tanto scomodamente quanto ir- ragionevolmente, sono stati istituiti “itineranti”. Mi sono chiesto che cosa sarebbe successo nel caso in cui, sempre per decreto, avessero ridotto del 40% i compensi dei Magistrati e disposto che i componenti dei loro organi disciplinari fossero rimessi al vaglio dei nostri COA: avrebbero sventolato con prontezza il solito vessillo dell’attacco alla Costituzione ed allo Stato Democratico, abusato alibi di tutte le vere lobby ! Quando poi leggo che i Notai hanno conservato, a questo punto ingiusti- ficatamente, per intero ogni loro prerogativa, viene a rafforzarsi ancor più il convincimento su quanto trapela più o meno velatamente dal coa- cervo delle manovre e manovrine: gli Avvocati avevano da pagare il pec- cato originale, la loro autonomia e indipendenza, presidi di libertà, na- turali e logici contrappesi in uno stato liberale e garantista delle libertà, oggi, entrambi visti come ostacolo alla sollecita definizione delle liti, ep- perciò da immolare sull’altare ed in nome del mercato e della concor- renza. Quindi, era giusto annullare tali garanzie, subordinandole in favore di altre categorie formate da professionisti giusti, saggi, equilibrati ed illu- minati … per concorso! Tanto più che, così facendo, il costo, visto a ribasso, dei compensi di tutti i professionisti avrebbe consentito i soliti noti potentati (banche, assicurazioni & co) di ridurre considerevolmente le spese se non a do- tarsi di autonome unità aziendali, di cui magari essere soci, impiegan- do avvocati sottratti a quelle incompatibilità, ritenute da essi osta- coli al libero mercato, e non corollari di professionalità. 7

Pagina 8

Ed ecco le ragioni di oscure disposizioni transitorie che lasciano aperte crepe alla libera interpretazione circa la retroattività di queste norme che, a mio parere sarebbe tanto scandalosa quanto illegittima. A questo punto non posso fare a meno che pormi due interrogativi che ronzano rumorosamente nella mia testa: - passi per il contratto e la rivisitazione delle abitudini degli avvocati, ma quando esso era improspettato ed improspettabile, come sino a ieri, come ritenere di applicare a tali giudizi (in corso) una liquidazio- ne dei compensi anch’essa improspettata ed improspettabile, quando sono sorti, che anzicchè essere adeguata al costo della vita, viene oggi decurtata del 40% ? - e se per decreto avessero operato l’abolizione dei CNL, con la precisa- zione che il lavoratori subordinati, dall’oggi al domani avessero dovu- to sottostare ad ogni determinazione vista a ribasso del 40% del loro TFR e concordare, peraltro singolarmente, volta per volta, il loro sala- rio per non sottostare ad identica “tagliola”, cosa avrebbero detto i so- liti tutori delle “parti sociali” e dei “lavoratori” dalla cui nomenclatura i liberi professionisti sono sempre esclusi ? C’è da aggiungere, per citare tutti e non far torto a nessuno, che tale, a dir poco ingenerosa prospettazione, è stata sostenuta, da pareri farciti di demagogia e menzogne, sviscerati dal garante della concorrenza e del mercato, il quale leggendo “a singhiozzo” la giurisprudenza comunitaria che, invero, giustificava e premiava minimi tariffari ed indipendenza de- gli ordini, ha sposato le sopraesposte finalità. A questo punto, atterrito e frastornato, ho cercato di far di necessità virtù e aiutandomi con il mio inseparabile powerpoint, dopo aver scom- posto i “decretini” per meglio comprenderne asperità, astrusità ed insi- die, ho suddiviso ogni indagine in due ebook. Nel primo ho preso in considerazione le novità che riguardano gli aspetti più strettamente legati al new deal ordinistico ed ai nuovi assetti professionali. Nel secondo, invece, quanto riguarda il compenso: dalle tariffe ai parametri, attraverso il contratto. Poco fiducioso delle liquidazioni operate dai giudici, soprattutto se svin- colati dai “paletti” una volta costituiti dai minimi tariffari, ritengo infatti, che ogni forma di tutela per questo Avvocato, così tanto maltrattato, va- da riposta nel contratto che, ai sensi degli artt. 2222 e segg.ti c.c. regola il compenso professionale. Ho pertanto, nel secondo ebook approntato alcune bozze di contratto, tese a disciplinare le tipologie a me professionalmente più vicine (si no- terà la siderale distanza che mi impedisce un agevole approccio con il 8

Pagina 9

mondo del penale) ed a offrirle, come base di discussione, ai miei Colle- ghi, con l’umiltà di chi vuole approfittare del confronto per crescere e la speranza che un’improvvisa aura di saggezza mista a benevolenza porti chi sovraintende alle nostre vicende a riconsiderare la nostra sorte ed a (r)assicurare il nostro futuro. Vincenzo Di Maggio 9

Pagina 10

10

Pagina 11

D DE EC CR RE ET TO O D DE EL L P PR RE ES SI ID DE EN NT TE E D DE EL LL LA A R RE EP PU UB BB BL LI IC CA A 7 7 A AG GO OS ST TO O 2 20 01 12 2, , N N. . 1 13 37 7 Regolamento recante riforma degli ordinamenti professionali, a norma dell'artico- lo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modifica- zioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. RELAZIONE ILLUSTRATIVA SUL DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA RECANTE “RIFORMA DE- GLI ORDINAMENTI PROFESSIONALI IN ATTUAZIONE DELL’ARTICOLO 3, COMMA 5, DEL DECRETO-LEGGE 13 AGOSTO 2011, N. 138, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA LEGGE 14 SETTEMBRE 2011, N. 148” a cu- ra dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. 1. Quadro normativo - L’intervento normativo di riforma degli ordinamenti professionali trova fondamento in un contesto di legi- slazione primaria modificatosi in un breve arco temporale, nell’ambito del quale si sono succedute le se- guenti disposizioni: - l’articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo svi- luppo”, norma con la quale sono stati fissati principi ai quali devono necessariamente conformarsi tutte le professioni regolamentate; - l’articolo 10 della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2012)”, che, in materia di ‘Riforma degli ordini profes- sionali e società tra professionisti’, ha modificato l’articolo 3, comma 5, alinea, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, introducendo lo strumento normativo attraverso il quale effettuare la riforma degli ordinamen- ti professionali, individuato nel regolamento di delegificazione di cui all’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ; è stato altresì previsto, dalla stessa disposizione, che le norme vigenti sugli ordinamenti siano abrogate con effetto dall’entrata in vigore del regolamento governativo; - l’articolo 33 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 di- cembre 2011, n. 214, recante “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici”, con cui sono stati regolati (introducendo un comma 5-bis, di seguito al comma 5 dell’articolo 3 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138) i tempi di attuazione della normativa secondaria di delegifica- zione, stabilendo che le leggi professionali sarebbero state abrogate ‘in ogni caso’ dalla data del 13 agosto 2012, ovvero, solo se anteriore, dalla data di adozione del regolamento; con la stessa norma l’effetto a- brogante è stato limitato alle sole disposizioni in contrasto con i principi formulati dall’articolo 3, comma 5, lettere da a) a g) del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, che li aveva introdotti; con il medesimo articolo 33 si è previsto che il Governo raccolga, entro il 31.12.2012, in un testo unico da emanare ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 23 agosto 1988, n. 400, le disposizioni da considerarsi in vigore a seguito dell’avvenuta riforma (è stato così introdotto il comma 5-ter, di seguito al comma 5-bis dell’articolo 3 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138); 11

Pagina 12

- l’articolo 9 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, recante “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competiti- vità”, con il quale: è stato integralmente abrogato il sistema delle tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico; sono stabilite le modalità di pattuizione del compenso per le prestazioni professionali e fissati obblighi informativi in favore del cliente, con la previsione di un preventivo di massima; è stata previ- sta in diciotto mesi la durata massima del tirocinio per l’accesso alle professioni e stabilita la possibilità che i primi sei mesi di tirocinio possano essere svolti in concomitanza con il corso di studio per il conseguimen- to della laurea; è stato modificato l’articolo 3, comma 5, nelle parti incompatibili con le nuove disposizioni immediatamente precettive. 2. Principi di delegificazione - Individuata nei regolamenti di delegificazione la modalità normativa attraverso cui provvedere alla voluta liberalizzazione delle professioni, in un più ampio contesto di norme finalizzate all’eliminazione delle inde- bite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle attività economiche, i principi cui conformare l’attività norma- tiva secondaria, a seguito delle modificazioni nel tempo succedutesi e per effetto della rilegificazione di alcune materie, sono i seguenti: a) l’accesso alla professione deve essere libero e fondato sull’autonomia e sull’indipendenza di giudi- zio, intellettuale e tecnica, del professionista; il numero chiuso, su base territoriale, è consentito solo per particolari ragioni di interesse pubblico (come ad esempio la tutela della salute umana), ma alcuna limita- zione può fondarsi su discriminazioni dirette o indirette basate sulla nazionalità, ovvero sulla ubicazione della sede della società professionale; b) il tirocinio per l’accesso deve avere (per disposizione di norma primaria) durata non superiore ai di- ciotto mesi e deve garantire l’effettivo svolgimento dell’attività formativa ed il suo adeguamento costante all’esigenza di assicurare il miglior esercizio della professione; c) la formazione continua permanente è obbligatoria ed è sanzionata disciplinarmente la violazione di tale obbligo; d) l’assicurazione per i rischi derivanti dall’esercizio dell’attività professionale è obbligatoria e di essa deve essere data notizia al cliente; e) la pubblicità informativa deve essere consentita con ogni mezzo e può anche avere ad oggetto, oltre all’attività professionale esercitata, i titoli e le specializzazioni del professionista, l’organizzazione dello stu- dio ed i compensi praticati; f) la funzione disciplinare deve essere affidata ad organi diversi da quelli aventi funzioni amministrative; allo scopo è prevista l’incompatibilità della carica di consigliere dell’Ordine territoriale o di consigliere na- zionale con quella di membro dei consigli di disciplina territoriali e nazionali. Non costituisce principio di delegificazione né quindi lacuna normativa la mancata previsione della facoltà “per le professioni che esercitano attività similari di accorparsi su base volontaria” come previsto dall’art. 3, comma 5, alinea, del decreto legge 138/2011 come modificato dall’art. 9 del decreto legge 1/2012: il profilo è stato rilevato nei pareri parlamentari ma non dal Consiglio di Stato, e sul punto va rilevato che la facoltà prevista dalla norma primaria è affermata al di fuori quindi dei principi di delegificazione enucleati nella 12

Pagina 13

medesima disposizione (lettere da a) ad f). La norma, peraltro, non dà alcuna indicazione sui limiti e moda- lità del previsto accorpamento, rimesso alla necessaria modifica degli ordinamenti coinvolti. Inutile sarebbe stato riproporre il principio nel DPR. 3. Compatibilità con il sistema costituzionale - La compatibilità con il sistema costituzionale delle fonti dello strumento attuativo dei principi di delegifica- zione sopra esposti deve essere valutato tenendo conto, da un lato, della materia trattata (professioni) e, dall’altro, dei limiti che la legge assegna ai regolamenti di delegificazione (materie non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione). Sotto il primo profilo, va rilevato che l’articolo 117, terzo comma, della Costituzione individua, tra le materie di legislazione concorrente, le professioni, cosicché si pone in astratto il problema della competenza ad emanare regolamenti (anche di delegificazione), considerato che la potestà regolamentare spetta alle Re- gioni in materie diverse da quelle di legislazione esclusiva (articolo 117, comma 6, Cost.). Il problema della legittimità dell’attività normativa di delegificazione, in materia di professioni, va valutato avuto riguardo al più ampio contesto sistematico in cui si colloca la normativa che ha introdotto i principi di liberalizzazione enunciati. Le norme del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, sono ispirate dall’esigenza di incentivare lo sviluppo economico, da attuarsi mediante la piena tutela della concorrenza tra imprese. A tal fine viene dettata una normativa, che, complessivamente ispirata al principio della libertà d’impresa, realizza l’abrogazione delle indirette restrizioni all’accesso ed all’esercizio delle professioni e delle attività economiche. La materia della professioni viene dunque presa in esame, nel più ampio quadro delle attività che costitui- scono esplicazione dell’autonomia economica privata, quale settore, la cui liberalizzazione mira indiretta- mente alla tutela della concorrenza, espressamente rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato dalla lettera e) del secondo comma dell’articolo 117 Cost. La lettura della normativa in questione, in chiave di garanzia della libera concorrenza e del mercato aperto, è favorita dalla pacifica qualificazione delle attività delle libere professioni quali servizi (articolo 57, par. 2, lett. d), TFUE), la cui prestazione non può essere soggetta a restrizione alcuna (articolo 56 TFUE). Va da ultimo osservato sul punto che la disciplina sulle professioni ha, per taluni aspetti, un suo carattere necessariamente unitario. In tal caso, la competenza concorrente delle Regioni è destinata a lasciare il passo al solo intervento statale (il principio è stato affermato dalla Corte costituzione in relazione alla indi- viduazione di nuove figure professionali, che non può essere rimessa alla normativa regionale: v. C. cost. n. 153/2006 e n. 57/2007). La medesima esigenza di unitarietà della disciplina può essere senz’altro av- vertita per le materie (accesso, tirocinio, formazione continua, assicurazione dai rischi professionali, disci- plinare, pubblicità commerciale)rimesse alla delegificazione, trattandosi con evidenza di profili ordinamen- tali che non hanno uno specifico collegamento con la realtà regionale (da cui la Corte costituzionale fa de- rivare la natura concorrente) e che impongono piuttosto una uniforme regolamentazione sul piano nazio- nale. 13

Pagina 14

Il secondo profilo di compatibilità costituzionale dei regolamenti di delegificazione attiene al previsto limite della riserva assoluta di legge. L’alinea del comma 5 dell’articolo 3 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, premette espressamente, prima di dare mandato al Governo per la riforma degli ordinamenti, secondo i principi enunciati, la salvez- za dell’esame di Stato di cui all’articolo 33, quinto comma, della Costituzione per l’accesso alle professioni. Ne deriva pertanto che i regolamenti di delegificazione non investono la riforma dell’accesso sotto il profilo della eliminazione o modificazione dell’esame di Stato. Altro aspetto, non suscettibile di costituire oggetto di delegificazione, deve essere considerato quello rela- tivo alla istituzione degli organi di disciplina nei limiti così specificati. La lettera f) dell’articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, muovendo dal presupposto di rimuovere un ostacolo ad un adeguato accesso alle professioni, stabilisce l’istituzione di organi locali e nazionali “diversi da quelli aventi funzioni amministrative”, ai quali affidare “l’istruzione e la decisione” delle questioni disciplinari”, e prevede una ragione di incompatibilità tra la carica di consigliere dell’ordine e quel- la di membro dei costituendi consigli di disciplina. La previsione richiamata si rivolge, in effetti, in modo del tutto indifferenziato, ad ogni consiglio locale e nazionale di ciascuna professione considerata, escludendo le sole professioni sanitarie. La norma primaria detta dunque un criterio di delegificazione che non sembra tener conto della natura del- la competenza disciplinare di quegli ordini professionali per i quali le funzioni in materia disciplinare sono previste dal legislatore alla stregua di una vera e propria competenza giurisdizionale (è il caso, a titolo di esempio, degli architetti, degli avvocati, dei chimici, dei geometri, degli ingegneri, dei periti industriali). E’ noto che le funzioni giudiziarie dei consigli nazionali sono ritenute compatibili con la Costituzione per la conservazione delle giurisdizioni speciali esistenti al 1° gennaio 1948 (VI disp. trans. e fin Cost.: il termine previsto per la revisione delle giurisdizioni speciali non è considerato perentorio da Corte cost. n. 284/1986). La costituzione prevede che la materia della giurisdizione non possa venir disciplinata se non ad opera della legge ordinaria (l’articolo 108 della Carta dispone: “Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni altra magistratura sono stabilite con legge”). Si tratta di una tipica ipotesi di riserva assoluta di legge previ- sta dalla Costituzione, con la conseguenza che non può ritenersi che la previsione di legge abbia abilitato il Governo a regolamentare anche le funzioni giurisdizionali dei Consigli dell’ordine nazionali, dovendosi concludere che il regolamento sia sprovvisto, a riguardo, di ogni potestà d’intervento. Corollario di tale as- sunto è che la lettera f) dell’articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, può riferirsi in effetti ai soli procedimenti disciplinari rimessi alla competenza di consigli che decidono in via amministrati- va (come nel caso dei commercialisti ed esperti contabili: cfr. in motivazione, Cass. n. 30785 del 2011). 4. Tecnica dell’intervento normativo e struttura del testo - 14

Pagina 15

Il decreto che si illustra è destinato a riformare, nei limiti dei principi indicati dalla legge, tutte le professioni regolamentate siano quindi esse esercitate da professionisti iscritti in ordini che da quelli organizzati in col- legi. I riferimenti ai soli ‘ordini professionali’ contenuti nell’articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, devono considerarsi estensibili alle professioni organizzate per ‘collegi professionali’, trattan- dosi di distinzione meramente terminologica idonea solo in via tendenziale a distinguere quelle professioni per le quali è richiesto per l’iscrizione all’albo un titolo di studio non inferiore alla laurea (ordini) da quelle per le quali è sufficiente un diploma di scuola secondaria superiore (collegi). L’intervento normativo non opera mediante la tecnica della novellazione delle attuali fonti normative vigenti sugli ordinamenti professionali, ma si realizza attraverso disposizioni di carattere generale destinate ad incidere su ogni singolo ordinamento, determinando l’abrogazione delle norme ivi contenute interpretati- vamente incompatibili. Ne deriva una struttura dell’articolato, unico per tutte le professioni, ripartito in quattro Capi, il primo dei quali reca disposizioni generali, mentre gli ulteriori capi contengono alcune necessarie disposizioni specifi- che relative a singole categorie professionali. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - Ufficio studi – tratto da “I dossier dell’Ufficio studi del Consiglio nazionale forense n. 7/2012” LE CRITICITÀ DEL DPR 137/2012 E I PROFILI DI DUBBIA LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA LEGGE DI AUTORIZZAZIONE SOMMARIO: Premessa: l’impugnabilità del DPR e la questione della legittimazione del Consiglio na- zionale forense 1. La torsione autoritaria del regolamento in delegificazione. 2. L’imputazione al ministro dei poteri autorizzatori. 3. I vizi di legittimità: la violazione di legge e l’eccesso di potere per irragionevo- lezza. 4. I dubbi di legittimità costituzionale della peculiare delegificazione, con particolare riferimento alla violazione del principio delegatus delegare non potest. 5. Conclusioni di sintesi. Premessa: l’impugnabilità del DPR e la questione della legittimazione del Consiglio nazionale forense. Mentre l’atto di ridefinizione della geografia giudiziaria è un decreto legislativo, e cioè una fonte primaria non direttamente impugnabile (occorrerà semmai attendere i provvedimenti attuativi ed impugnare quelli di fronte al TAR, eccependo eventualmente l’incostituzionalità del decreto legislativo, con particolare riferimento alla violazione dei criteri di delega, alcuni dei quali dichiaratamente pretermessi dal Gover- no), molto più piana si presenta la questione della eventuale impugnabilità del DPR 137/2012. Trattasi di regolamento (fonte secondaria) certamente impugnabile di fronte al TAR, per vizi autonomi o per vizi che l’atto dovesse ripetere dalla legge di autorizzazione, la quale potrebbe essere affetta da profili di illegittimità costituzionale, come si illustrerà a breve. Di fronte allo stesso giudice potrà essere eccepita l’eventuale incostituzionalità della normativa di autorizzazione (art. 3, comma 5, legge 148/2012). Del pari pacifica è la questione della possibilità di impugnare il decreto ministeriale recante i parametri. Anche in questo caso si tratta di un atto regolamentare (decreto ministeriale) il cui giudice naturale è il 15

Pagina 16

TAR Lazio. Quanto alla legittimazione processuale del Consiglio nazionale, del pari non dovrebbero ricorrere dubbi di sorta: in molti casi, come si vedrà dai possibili vizi più avanti illustrati, il CNF agirebbe per far valere competenze proprie dell’organo (è il caso dell’esercizio del potere regolamentare sulla formazione per- manente, che la legge conferisce ai CN, ma il DPR sposta sostanzialmente in capo al ministro, con il meccanismo del parere vincolante). In altri casi, il CNF agisce nell’interesse della categoria. Gli ordini professionali sono pacificamente riconosciuti dalla giurisprudenza come enti legittimati ad impugnare non solo atti lesivi delle proprie attribuzioni, ma anche atti lesivi degli interessi della categoria. In questo 1 senso, inequivocabilmente, la suprema magistratura civile . Anche la Corte costituzionale ha riconosciuto tale posizione rappresentativa, ai fini dell’ammissione in giudizio proprio del CNF - tra l’altro in un caso dove difettava il requisito della effettiva costituzione dell’ente nel giudizio a quo, e quindi in deroga ai principi generali. Nella decisione n. 171/1996, si am- mette l’intervento del Consiglio nazionale forense nel giudizio di legittimità costituzionale relativo alla nota vicenda dell’astensione collettiva degli avvocati. Un passaggio delle decisione merita di essere ricordato, nell’economia del presente ragionamento: “questa Corte ha già chiarito con specifico riferimento alla materia disciplinare (sentenza n. 114 del 1970) che il Consiglio nazionale forense tutela un interesse pubblicistico, ragione per cui non si può non riconoscergli un ruolo di rappresentanza sia delle diverse articolazioni associative, altrimenti prive d'un canale di comunica- zione istituzionale, sia dei singoli che non aderiscano ad alcuna associazione”. Di conseguenza, la Cor- te ritiene di confermare l'orientamento già espresso anche in altre occasioni (cfr. sentenza n. 456 del 1993), con la conclusione che è del tutto ammissibile l'intervento del Consiglio nazionale forense, giac- ché si tratta di questioni inerenti allo statuto degli avvocati e procuratori, il cui esito non è indifferente all'esercizio delle attribuzioni dello stesso Consiglio (cfr. sentenze nn. 421 del 1995 e 315 del 1992)”. Sia nel caso di impugnativa del DPR, sia in quello di impugnativa del DM parametri, potrà valutarsi l’opportunità di un’impugnativa anche da parte di ordini locali, nonché da parte di uno o più avvocati, per offrire un panorama completo degli interessi lesi e porre il ricorso al riparo da ogni rischio di inammissi- bilità, peraltro assai improbabile. 1. La torsione autoritaria del regolamento in delegificazione. Nell’esercizio della potestà autorizzata l’assetto della regolazione della materia delle professioni ha su- bito una torsione in senso autoritario e dirigistico. In alcuni casi le lettere da a) ad f) delle previsioni di rango primario devolvevano infatti a regolamenti dei Consigli nazionali il compito di definire la disciplina di dettaglio. Il caso più emblematico riguarda la ma- teria della formazione permanente. I percorsi di formazione continua permanente a carico dei profes- 1 Cassazione civile sez. I, 22 marzo 1993, n. 3361 in Giur. it., 1994, I, 1, 1226 e ssg.. 16

Pagina 17

sionista sono “predisposti sulla base di appositi regolamenti emanati dai consigli nazionali” (art. 3, comma 5, lett. b, DL 138/2011). Nell’art. 7 comma 3 del DPR 137, il regolamento del consiglio nazionale necessita invece di un “parere favorevole” del ministro vigilante. Non siamo certo di fronte ad un semplice esercizio della funzione consultiva, bensì di fronte ad uno spostamento sostanziale dell’imputazione dell’atto. Se manca l’assenso del Ministro vigilante, il parere non è emanato. Si tratta dunque di un atto non meramente ac- cessorio, ma in grado di conformare l’atto oggetto di parere nei termini che l’autorità consultata ritiene congrui, pena l’adozione del regolamento stesso. Siamo molto vicini alla diretta attribuzione al Ministro del potere decisorio, con la variante che, nel caso considerato, non saranno gli uffici ministeriali a redi- gere materialmente i testi, ma saranno i consigli nazionali degli ordini, la cui volontà però dovrà fare i conti con quella superiore del Ministro. Si tratta sostanzialmente di una riduzione dell’autonomia ordini- stica, che affonda le sue radici nella protezione costituzionale delle formazioni sociali, nei termini di una strumentalità diretta al Ministro vigilante. Il testo è infarcito di riferimenti ai pareri vincolanti del Ministro. Ogni volta che si dà (apparentemente) spazio alla autonomia dell’ordine, attraverso un regolamento del consiglio nazionale, si correda quest’atto di un parere vincolante del ministro. Ve ne sono ben sei, che val la pena ricordare: 1) in materia di tirocinio, il consiglio nazionale dovrà adottare, “previo parere vincolante del ministro vigi- lante”, un regolamento recante “criteri concernenti l’attività professionale del richiedente e l’organizzazione della stessa” sulla base dei quali il consiglio dell’ordine territoriale potrà eventualmente autorizzare un professionista ad accogliere un numero di tirocinanti oltre il limite ordinario di tre (art. 6, comma 3); 2) ancora in materia di tirocinio, il consiglio nazionale dovrà adottare un regolamento disciplinante i corsi di formazione cui sono sottoposti i tirocinanti, “previo parere favorevole del ministro vigilante”, entro un anno dall’entrata in vigore del DPR (art. 6, comma 10); 3) in materia di formazione permanente, con riferimento al regolamento di cui si è detto (art. 7, comma 3); 4) ancora in materia di formazione permanente, i consigli nazionali possono adottare “regolamenti co- muni, da approvarsi previo parere favorevole dei ministri vigilanti”, con i quali individuare crediti formativi professionali interdisciplinari e stabilire il loro valore (art. 7, comma 4); 5) in materia di procedimento disciplinare, “i criteri in base ai quali è effettuata la proposta dei consigli dell’ordine o collegio e la designazione da parte del presidente del tribunale, sono individuati con rego- lamento adottato, entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, dai consigli nazionali dell’ordine o collegio, previo parere vincolante del ministro vigilante” (art. 8, comma 3 6) ancora in materia disciplinare, onde procedere alla articolazione in sezioni disgiunte per le attività 17

Pagina 18

amministrative e per quelle disciplinari, “i consigli nazionali dell’ordine o collegio adottano regolamenti attuativi, entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, previo parere favorevole del ministro vigilante (art. 8, comma 8). 2. L’imputazione al ministro dei poteri autorizzatori. Persino quando il Consiglio nazionale deve autorizzare associazioni di iscritti e altri soggetti ad effettua- re attività di formazione permanente, deve rivolgersi al ministro per ottenere il fatidico “parere vincolan- te” (art. 7, comma 2). Lo stesso dicasi per le autorizzazioni ad organizzare corsi di formazione destinati ai tirocinanti (art. 6, comma 9). In questi casi l’eccesso di centralismo sfiora davvero la assoluta irragio- nevolezza, e dimostra la carenza di conoscenza, in capo al regolatore, del fenomeno regolato. Chi co- nosce anche superficialmente le dimensioni quantitative delle attività di formazione continua ed aggior- namento poste in essere da soggetti pubblici e privati a vantaggio degli iscritti negli albi non può dubita- re che, anche ove si voglia conformare in termini autorizzatori la verifica di qualità della formazione, sia opportuno lasciare la funzione di accreditamento al livello locale, piuttosto che assumerla in capo al consiglio nazionale, e, nei fatti, atteso il parere appunto vincolante, allo stesso ministro della giustizia, in totale dispregio peraltro del principio di sussidiarietà, oltre che del principio di buon andamento dell’amministrazione. Si tratterebbe di migliaia di autorizzazioni ogni anno. 3. I vizi di legittimità: la violazione di legge e l’eccesso di potere per irragionevolezza. Ora, laddove il regolamento è previsto dalla legge di autorizzazione, come nel caso del regolamento sulla formazione permanente, non pare vi sia spazio per un parere vincolante del ministro, senza com- mettere una evidente violazione di legge, giacché è la stessa legge di autorizzazione a conferire all’autonomia ordinistica la regolamentazione della materia, mentre il procedimento definito dal regola- mento sposta nella sostanza in capo al ministro il potere regolamentare. Laddove il regolamento non è previsto dalla legge di autorizzazione, si possono riproporre i dubbi circa 2 la violazione del principio delegatus delegare non potest , di cui si dirà a breve, quando si è descritta la fragilità e l’abnormità del processo di delegificazione realizzato. Il profluvio di autorizzazioni ministeriali conduce invece con tutta probabilità al vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, essendo impossibile che il sistema possa funzionare a regime. 4. I dubbi di legittimità costituzionale della peculiare delegificazione, con particolare riferimento alla violazione del principio delegatus delegare non potest. 2 “Il principio delegatus delegare non potest può trovare rigorose applicazioni solo nel campo del diritto pubblico, salvo le espresse deroghe legislative, ma non opera nel campo del diritto privato, dove, se non è ammessa la delega di determinate potestà o attribuzioni (ad es. potestà dei genitori), è tuttavia consentito il conferimento di singoli poteri rappresentativi nel rapporto con i terzi; conseguentemente, l'amministratore di una società di capitali può conferire la rappresentanza per singoli atti da compiersi nei confronti dei terzi, salvi i limiti di cui all'art. 2381 e quelli previsti nell'atto costitutivo e nello statuto sociale”, Cass. civ., 23-04- 1980, n. 2663, in Riv. Notar., 1980, 1590. 18

Pagina 19

Ancor più gravi sono i dubbi posti dalla produzione degli effetti della clausola abrogativa introdotta nel meccanismo di delegificazione dal decreto Salva Italia. Come si è visto, la novità di gran lunga più signi- ficativa che marca la maggiore distanza rispetto all’assetto normativo precedente è quella che riguarda il procedimento disciplinare. Il sistema basato sulle funzioni disciplinari esercitate dai consigli locali dell’ordine e dai consigli nazionali (che non operano in veste giurisdizionale) è definitivamente abrogato a partire dal 13 agosto 2012. Tuttavia il nuovo sistema basato sulla differenziazione degli organi disci- plinari ed amministrativi è tutt’altro che operativo. Il regolamento si è limitato ad indicare che sarà il pre- sidente del tribunale a nominare i componenti gli organi disciplinari, ma secondo criteri individuati da ciascun consiglio nazionale, rectius di fatto dal ministero della giustizia, visto che sul testo proveniente dall’ordine l’organo politico renderà un parere vincolante. Il regolamento dovrebbe vedere la luce entro tre mesi, e fino all’insediamento dei nuovi organi, “le funzioni disciplinari restano interamente regolate dalle disposizioni vigenti”, recita il comma 10 dell’art. 9 del dpr 137/2012. La norma è chiaramente volta a stabilire che il vecchio sistema disciplinare sia prorogato fino alla piena operatività del nuovo modello, e in questo senso è confortata dal comma 11 del medesimo articolo, che dispone che “Restano ferme le altre disposizioni in materia di procedimento disciplinare delle professioni regolamentate, e i riferimenti ai consigli dell’ordine o collegio si intendono riferiti, in quanto applicabili, ai consigli di disciplina”. Ma siamo sicuri che questa soluzione sia al riparo da dubbi? Come va inteso il riferimento alle disposizioni vigenti? In assenza di ulteriori pre- cisazioni, il riferimento dovrebbe intendersi alle disposizioni vigenti al momento dell’entrata in vigore del 3 DPR, e cioè al giorno 15 agosto 2012 . Ora, sulla base della clausola abrogativa voluta dal Governo Monti, le disposizioni normative integranti i vari ordinamenti professionali “in contrasto con i principi di cui al comma 5, lettere da a) a g) sono abrogate (…) in ogni caso dalla data del 13 agosto 2012”. Quindi le norme che disciplinano la composizione dei consigli locali dell’ordine e dei consigli nazionali che ope- rano in veste amministrativa sono state abrogate il 13 agosto, ed è assai dubbio che il citato comma 10 dell’art. 8, DPR cit., entrato in vigore il 15 agosto, abbia la forza attiva necessaria a farne “rivivere” e prorogarne la vigenza. Non tanto per la soluzione di continuità che si è comunque venuta a creare, quanto per il fatto che pur sempre di norma secondaria si tratta, anche se resa nell’ambito di un proce- dimento di delegificazione. A ben vedere il problema nasce proprio dalla clausola abrogativa prevista dal Governo Monti con un termine finale. Se questa forzatura non fosse stata compiuta, la soluzione più semplice, anzi l’unica plausibile, e cioè la prosecuzione delle attività disciplinari degli organi in carica sarebbe stata forse più facilmente raggiungibile. Normalmente, nel procedimento di delegificazione, ai sensi dell’art. 17, comma 2, legge 400 del 1988, l’effetto abrogativo delle norme primarie originarie si verifica se e quando è adottato il regolamento delegato, e nell’ambito dello spazio materiale occupato dalle disposizioni del regolamento. A dire il vero la lettera della previsione generale di cui alla legge del 1988 che disciplina l’attività di governo è chiara nell’affermare che l’effetto abrogativo non è nella dispo- 3 Il regolamento è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 14 agosto 2012, assumendo la seguente numerazione: DPR 7 agosto 2012, n. 137 “Regolamento recante riforma degli ordinamenti professionali, a norma dell'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”. 19

Pagina 20

nibilità del regolamento, quanto al momento in cui si verifica: per il comma 2 dell’art. 17, l’effetto abroga- tivo si verifica “con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”. Per cui si potrebbe ritenere che al regolamento delegato non sia mai concesso di disporre della vigenza delle norme primarie con- trastanti, a meno che non vi sia una norma di legge parimenti (come quella su riportata della legge 400) di rango primario che deroghi alla regola generale. Per aversi un procedimento indenne da dubbi il legi- slatore avrebbe dovuto prevedere fin dalla legge di autorizzazione che l’abrogazione delle norme con- trastanti (nel caso di specie, quelle relative alla costituzione dei consigli dell’ordine come organi discipli- nari) si sarebbe verificata solo con l’insediamento dei nuovi organi disciplinari. Così non è stato: nella legge di autorizzazione il legislatore del decreto Salva Italia ha espressamente richiamato la disciplina generale di cui all’art. 17 comma 2, legge 23 agosto 1988, n. 400, che prevede una diversa modulazio- ne degli effetti abrogativi, mentre è stato il Governo in sede di esercizio della potestà normativa autoriz- zata a far sì che sia la stessa fonte regolamentare a prolungare nel tempo la vigenza delle “vecchie” norme. Con ciò esponendo tutto il procedimento a pesanti dubbi di effettiva tenuta: il comma 10 dell’art. 8 del DPR potrebbe essere considerato affetto dal vizio di violazione di legge, per aver violato sia l’art. 17, comma 2, legge 400 del 1988 (che prevede come l’effetto abrogativo scatti al momento dell’entrata in vigore del regolamento, e non in altri momenti), che l’art. 3, comma 5, DL 138/2012 (come modificato dal DL Cresci Italia), che prevede che l’effetto abrogativo scatti in ogni caso al 13 agosto 2012. Pare proprio potersi dire che la versione definitiva del regolamento delegato, seppur migliorata rispetto alla prima, confermi le valutazioni di chi ha ritenuto fin dal principio che il Governo si fosse incamminato 4 lunga una strada molto insidiosa forzando in questo modo i caratteri dell’istituto della delegificazione . Non era una strada obbligata, ovviamente: per evitare i rischi indicati il regolamento avrebbe dovuto re- care norme immediatamente produttive di effetti, e non bisognose di ulteriori regolamenti attuativi, in tutti i casi in cui la legge di autorizzazione non prevedeva espressamente tale soluzione. Delegatus de- legari non potest. In tema di formazione permanente, ad esempio, è la legge di autorizzazione, nella lettera b dell’art. 3 comma 5, a prevedere espressamente dei regolamenti attuativi dei Consigli naziona- li. Così non è per la lettera f, che si occupa del procedimento disciplinare. In quel caso non sono previsti regolamenti ulteriori. È difficile non revocare in dubbio che l’affidamento ai Consigli nazionali del potere di definire i criteri per la nomina dei consigli di disciplina sia avvenuto in modo pienamente legittimo. Né cambierebbe le cose un rimedio peggiore del male, e cioè l’avocazione al Ministero del potere di adotta- re il regolamento. A parte il fatto che a bene vedere, la disciplina attuale già sposta in capo al ministro il momento decisionale giacché prevede un parere vincolante, un decreto ministeriale incorrerebbe nei medesimi visi di violazione della lett. f dell’art. 3, comma 5, e di violazione del principio delegatus dele- gari non potest. Il punto è un altro: solo una legge di autorizzazione che avesse modulato nel tempo e scandito diversamente e con maggiore accortezza gli effetti abrogativi avrebbe garantito da ogni possi- bile dubbio. Oppure sarebbe bastato, come detto, conformare la legge di autorizzazione e conseguen- temente il regolamento delegato in termini più congeniali al rapporto tra fonti del diritto configurato dall’ordine costituzionale, con un effetto abrogativo non previsto in una data fissa, ma subordinato 4 Si vedano le dichiarazioni del Presidente Alpa, e il dossier dell’Ufficio studi n. 6/2012. 20

Pagina 21

all’adozione del regolamento, che avrebbe dovuto sostituire integralmente la disciplina incorso di abro- gazione, senza regolamenti a cascata di assai dubbia legittimità. Vi è dunque da chiedersi, in termini ancora più generali se una legge di autorizzazione scritta nel modo che abbiamo delineato, non sia di per sé incostituzionale, proprio per non avere previsto una corretta sequenza degli effetti abrogativi, rischiando di creare gli inconvenienti che abbiamo esaminato, con danno del principio di certezza del diritto, del principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) giacché il rischio è quello di bloccare l’esercizio delle funzioni disciplinari degli ordini pro- fessionali, e probabilmente in sospetto vizio di ragionevolezza. Si può condividere o meno lo spirito delle riforme in essere: quello che è certo è che non pare che il mondo delle professioni avesse necessità di trovarsi di fronte ad un quadro normativo così complesso e così instabile, e ciò proprio con riguardo alle funzioni più delicate che gli ordini svolgono. 5. Conclusioni di sintesi 1. IL DPR 137/2012 è atto impugnabile di fronte al TAR. 2. IL DPR può essere impugnato dal CNF, sia per difendere competenze proprie dell’ente, sia in rap- presentanza degli interessi della categoria. Può essere altresì impugnato da uno o più Consigli dell’ordine e da singoli avvocati. 3. I vizi dell’atto sono molteplici. Vi sono sia vizi autonomi, con particolare riferimento ai casi in cui il DPR interviene su materie non previste dalla legge di autorizzazione, e a quelli nei quali interviene vio- lando la legge di autorizzazione, sia vizi derivati dalla probabile incostituzionalità di alcune misure della legge di autorizzazione. 4. Oltre alla spoliazione dell’autonomia ordinistica rappresentata dalla presenza di pareri ministeriali vincolanti sui regolamenti, del tutto irragionevole si prospetta l’accentramento dei poteri autorizzatori in capo al Ministro, nell’ambito delle materie del tirocinio e della formazione permanente. 5. Sul piano più generale appare assai fragile il meccanismo per cui il regolamento delegato delega ad altri regolamenti attuativi la definizione delle singole discipline, in violazione del principio delegatus de- legare non potest. 21

Pagina 22

R RE EG GO OL LA AM ME EN NT TO O R RE EC CA AN NT TE E R RI IF FO OR RM MA A D DE EG GL LI I O OR RD DI IN NA AM ME EN NT TI I P PR RO OF FE ES SS SI IO ON NA AL LI I, , IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Visto l'articolo 87, comma quinto, della Costituzione; 5 Visto l'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ; Visto l'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con 6 modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 ; 5 Art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.): «Art. 17 (Regolamenti). - Comma 1. (Omissis). 2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronun- ciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potesta' regolamentare del Governo, determinano le norme generali rego- latrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari. 6 Art. 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo): «Art. 3 (Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche). - Commi 1. - 4. (Omissis). 5. Fermo restando l'esame di Stato di cui all'art. 33, quinto comma, della Costituzione per l'accesso alle professioni regolamentate secondo i principi della riduzione e dell'accorpamento, su base volontaria, fra professioni che svolgono attività similari, gli ordinamenti professionali devono garantire che l'esercizio dell'attività risponda senza eccezioni ai principi di libera concorrenza, alla presenza diffusa dei profes- sionisti su tutto il territorio nazionale, alla differenziazione e pluralità di offerta che garantisca l'effettiva possibilità di scelta degli utenti nell'ambito della più ampia informazione relativamente ai servizi offerti. Con decreto del Presidente della Repubblica emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 ago- sto 1988, n. 400, gli ordinamenti professionali dovranno essere riformati entro 12 mesi dalla data di en- trata in vigore del presente decreto per recepire i seguenti principi: a) l'accesso alla professione e' libero e il suo esercizio e' fondato e ordinato sull'autonomia e sull'indi- pendenza di giudizio, intellettuale e tecnica, del professionista. La limitazione, in forza di una disposizio- ne di legge, del numero di persone che sono titolate ad esercitare una certa professione in tutto il territo- rio dello Stato o in una certa area geografica, e' consentita unicamente laddove essa risponda a ragioni di interesse pubblico, tra cui in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana, e non introdu- ca una discriminazione diretta o indiretta basata sulla nazionalità o, in caso di esercizio dell'attività in forma societaria, della sede legale della società professionale; b) previsione dell'obbligo per il professionista di seguire percorsi di formazione continua permanente predisposti sulla base di appositi regolamenti emanati dai consigli nazionali, fermo restando quanto pre- visto dalla normativa vigente in materia di educazione continua in medicina (ECM). La violazione dell'obbligo di formazione continua determina un illecito disciplinare e come tale è sanzionato sulla base di quanto stabilito dall'or- dinamento professionale che dovrà integrare tale previsione; 22

Pagina 23

Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 15 giugno 2012; Udito il parere del Consiglio di Stato, espresso dalla Sezione consultiva per gli atti nor- mativi nell'Adunanza del 5 luglio 2012; Acquisiti i pareri delle competenti commissioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 3 agosto 2012; Sulla proposta del Ministro della giustizia; EMANA il seguente regolamento: CAPO I Disposizioni generali c) la disciplina del tirocinio per l'accesso alla professione deve conformarsi a criteri che garantiscano l'effettivo svolgimento dell'attività formativa e il suo adeguamento costante all'esigenza di assicurare il miglior esercizio della professione; [d) il compenso spettante al professionista e' pattuito per iscritto all'atto del conferimento dell'incarico professionale. Il professionista e' tenuto, nel rispetto del principio di trasparenza, a rendere noto al clien- te il livello della complessità dell'incarico, fornendo tutte le informazioni utili circa gli oneri ipotizzabili dal momento del conferimento alla conclusione dell'incarico. In caso di mancata determinazione consensuale del com- penso, quando il committente e' un ente pubblico, in caso di liquidazione giudiziale dei compensi, ovvero nei casi in cui la prestazione professionale e' resa nell'interesse dei terzi si applicano le tariffe professio- nali stabilite con decreto dal Ministro della Giustizia;] e) a tutela del cliente, il professionista e' tenuto a stipulare idonea assicurazione per i rischi derivanti dall'esercizio dell'attività professionale. Il professionista deve rendere noti al cliente, al momento dell'as- sunzione dell'incarico, gli estremi della polizza stipulata per la responsabilità professionale e il relativo massimale. Le condizioni generali delle polizze assicurative di cui al presente comma possono essere ne- goziate, in convenzione con i propri iscritti, dai Consigli Nazionali e dagli enti previdenziali dei profes- sionisti; f) gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l'istituzione di organi a livello territoriale, diversi da quelli aventi funzioni amministrative, ai quali sono specificamente affidate l'istruzione e la decisione del- le questioni disciplinari e di un organo nazionale di disciplina. La carica di consigliere dell'Ordine terri- toriale o di consigliere nazionale e' incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazio- nali e territoriali. Le disposizioni della presente lettera non si applicano alle professioni sanitarie per le quali resta confermata la normativa vigente; g) la pubblicità informativa, con ogni mezzo, avente ad oggetto l'attività professionale, le specializzazioni ed i titoli professionali posseduti, la struttura dello studio ed i compensi delle prestazioni, e' libera. Le informazioni devono essere trasparenti, veritiere, corrette e non devono essere equivoche, ingannevoli, denigratorie. Commi 5-bis - 12-bis (Omissis).». 23

Pagina 24

Art. 1. Definizione e ambito di applicazione 1. Ai fini del presente decreto: a) per "professione regolamentata" si intende l'attività, o l'insieme delle attività, riserva- te per espressa disposizione di legge o non riservate, il cui esercizio è consentito solo a seguito d'iscrizione in ordini o collegi subordinatamente al possesso di qualifiche pro- fessionali o all'accertamento delle specifiche professionalità; b) per "professionista" si intende l'esercente la professione regolamentata di cui alla let- tera a). 2. Il presente decreto si applica alle professioni regolamentate e ai relativi professionisti. * Il Capo I (articoli 1-8) si apre con una disposizione contenente la definizione di ‘professione regolamenta- ta’ e di ‘professionista’ (articolo 1). La professione regolamentata è definita come l’attività, o l’insieme delle attività, riservate o meno, il cui e- sercizio è consentito solo a seguito di iscrizione in ordini o collegi, allorché l’iscrizione è subordinata al possesso di qualifiche professionali o all’accertamento di specifiche professionalità. Seguendo una specifi- ca indicazione del Consiglio di Stato, si è escluso, nella versione definitiva del regolamento, che l’applicazione delle disposizioni regolamentari riguardi anche soggetti inseriti in qualsiasi albo, registro o elenco tenuti da amministrazioni o enti pubblici, così interpretando, in senso restrittivo, il dato normativo primario che riferisce la riforma alle “professioni regolamentate”. Con la modifica apportata il testo si con- forma ad analoga osservazione avanzata dalle Commissioni parlamentari. A tali professioni regolamentate si applicano le disposizioni del decreto di riforma, salve le deroghe conte- nute nella legge di delegificazione per le professioni sanitarie sia in tema di formazione continua perma- nente che in materia di istituzione di organi disciplinari. La norma definitoria fa espresso riferimento all’ipotesi di riserva dell’attività, limitandola ai soli casi espres- samente previsti dalla legge. Nei restanti casi, pertanto, nessuna attività sarà riservata. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia – 5. Contenuto del Decreto. Art. 2. Accesso ed esercizio dell'attività professionale 1. Ferma la disciplina dell'esame di Stato, quale prevista in attuazione dei principi di cui all'articolo 33 della Costituzione, e salvo quanto previsto dal presente articolo, l'accesso 24

Pagina 25

alle professioni regolamentate è libero. Sono vietate limitazioni alle iscrizioni agli albi professionali che non sono fondate su espresse previsioni inerenti al possesso o al rico- noscimento dei titoli previsti dalla legge per la qualifica e l'esercizio professionale, ov- vero alla mancanza di condanne penali o disciplinari irrevocabili o ad altri motivi impe- rativi di interesse generale. 2. L'esercizio della professione è libero e fondato sull'autonomia e indipendenza di giu- dizio, intellettuale e tecnico. La formazione di albi speciali, legittimanti specifici eserci- zi dell'attività professionale, fondati su specializzazioni ovvero titoli o esami ulteriori, è ammessa solo su previsione espressa di legge. 3. Non sono ammesse limitazioni, in qualsiasi forma, anche attraverso previsioni deon- tologiche, del numero di persone titolate a esercitare la professione, con attività anche abituale e prevalente, su tutto o parte del territorio dello Stato, salve deroghe espresse fondate su ragioni di pubblico interesse, quale la tutela della salute. E' fatta salva l'ap- plicazione delle disposizioni sull'esercizio delle funzioni notarili. 4. Sono in ogni caso vietate limitazioni discriminatorie, anche indirette, all'accesso e all'esercizio della professione, fondate sulla nazionalità del professionista o sulla sede legale dell'associazione professionale o della società tra professionisti. * L’articolo 2, in tema di accesso ed esercizio dell’attività professionale, premettendo che resta necessa- riamente ferma la disciplina dell’esame di Stato, quale prevista in attuazione dei principi di cui all’articolo 33 della Costituzione, conferma i principi contenuti nella norma di delegificazione sulla libertà di accesso alle professioni regolamentate e sul correlativo divieto di limitazione alla iscrizione agli albi professionali se non in forza di previsioni inerenti il possesso o il riconoscimento dei titoli previsti per l’esercizio della pro- fessione. Limitazioni possono essere consentite dalla presenza di condanne penali o disciplinari irrevoca- bili. Nella stessa disposizione è correlativamente affermato il principio, contenuto nella norma primaria, della libertà dell’esercizio delle professione, fondato su autonomia di giudizio intellettuale e tecnico. Il comma 3 dell’articolo 2 sviluppa il divieto, contenuto nella legge di delegificazione, di introdurre limitazio- ni del numero di persone abilitate ad esercitare la professione su tutto o parte del territorio dello Stato (sal- ve deroghe fondate su ragioni di pubblico interesse, quale la tutela della salute). Recependo le osserva- zioni contenute nel parere del Consiglio di Stato sul punto, è stato eliminato l’ultimo periodo del comma 3 sulla salvezza delle limitazioni derivanti dall’attività svolta alle dipendenze di enti o di altri professionisti, mentre rimane l’espressa salvezza dell’applicazione delle disposizioni sull’esercizio delle funzioni notarili e il richiamo generale alle limitazioni derivanti da norme primarie connesse alla tutela della salute. Il comma 4 dell’articolo 2 ribadisce il divieto di limitazioni discriminatorie all’accesso e all’esercizio della professione, fondate sulla nazionalità del professionista o sulla sede legale della società. Nel contesto appena descritto risulta evidente che è radicalmente estraneo alla delega il tema della disci- plina delle modalità e dei criteri di efficienza degli esami di Stato ovvero dei concorsi come quello notarile (in ciò rispondendo a una diversa sollecitazione dei pareri parlamentari peraltro solo in punto di concorso 25

Pagina 26

notarile).Parimenti estraneo è il tema – rilevato nei pareri parlamentari solo con riferimento agli assistenti sociali – della valenza e riforma dei titoli di istruzione legittimanti all’accesso. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto” ”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” I dubbi e le risposte qui declinati costituiscono l’esito dei primi approfondimenti condotti sul DPR n. 137/2012, e saranno oggetto di ulteriore analisi anche sulla base delle questioni problematiche che i Consigli degli Ordini degli Avvocati potranno eventualmente prospettare. In ogni caso queste riflessioni non impegnano la volontà del Consiglio nazionale in riferimento agli atti regola- mentari che dovranno essere adottati in forza del D.P.R. n. 137/2012. D: sono cambiati i requisiti di iscrizione nell’albo e le cause di incompatibilità? R: No. È stata anche rimossa – rispetto alla prima versione del DPR - la disposizione che innovava in tema di cause di incompatibilità con l’iscrizione nell’albo (“vecchio” art. 8). Il richiamo ai “motivi imperativi di interesse generale” che possono precludere l’iscrizione conferma tale impostazione. Art. 3. Albo unico nazionale 1. Gli albi territoriali relativi alle singole professioni regolamentate, tenuti dai rispetti- vi consigli dell'ordine o del collegio territoriale, sono pubblici e recano l'anagrafe di tutti gli iscritti, con l'annotazione dei provvedimenti disciplinari adottati nei loro confronti. 2. L'insieme degli albi territoriali di ogni professione forma l'albo unico nazionale de- gli iscritti, tenuto dal consiglio nazionale competente. I consigli territoriali forniscono senza indugio per via telematica ai consigli nazionali tutte le informazioni rilevanti ai fini dell'aggiornamento dell'albo unico nazionale. * L’articolo 3 afferma il principio della pubblicità degli albi professionali territoriali, il cui insieme forma l’albo unico nazionale degli iscritti, che è tenuto dal consiglio nazionale di ciascun ordine o collegio. Gli albi territoriali, i cui dati è previsto che siano trasmessi telematicamente, ai fini dell’aggiornamento, all’albo uni- co nazionale, svolgono funzione di raccolta dei dati anagrafici degli iscritti e recano le annotazioni dei provvedimenti disciplinari adottati nei loro confronti. Può essere chiarito, in relazione a specifico rilievo del- le Commissioni parlamentari, che l’albo unico nazionale previsto dall’articolo 3, comma 2, del regolamento, è costituito quale insieme degli albi unici territoriali di ogni professione, senza che questi siano privati in alcun modo della loro valenza istituzionale autonoma. L’aggregazione degli albi territoriali stabilita dalla norma è infatti essenzialmente funzionale a una migliore organizzazione e gestione delle informazioni con- 26

Pagina 27

tenute negli albi, intesi come banche dati. In sede di consultazioni non vi è stato nessun rilievo da parte degli ordini. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto ”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - Ufficio studi – tratto da “I dossier dell’Ufficio studi del Consiglio nazionale forense n. 7/2012” L’Albo unico nazionale e l’annotazione dei provvedimenti disciplinari SOMMARIO: 1. Art. 3 Capo I - Disposizioni generali – 2. L’annotazione dei provvedimenti disciplinari: natura e caratteri del provvedimento. – 3. L’Albo unico nazionale. – 4. Conclusioni. 1. Art. 3 Capo I - Disposizioni generali La disposizione di cui all’art. 3 del D.P.R. 137/2012, approvato dal Consiglio dei Ministri del 3 agosto 2012 su proposta del Ministro della giustizia, in attuazione della delega prevista dalla legge n. 148 del 2011 ed entrato in vigore il 15 agosto 2012, disciplina per la prima volta l’Albo unico nazionale e l’annotazione dei provvedimenti disciplinari adottati nei confronti di tutti gli iscritti agli albi territoriali. Il comma 1, nel ribadire la natura pubblica degli albi territoriali contenenti l’anagrafe di tutti gli iscritti (Art. 16 c.1 RdL 1578/1933, come integrato dall’art. 4 c. 3-bis L. 24/2010), introduce la novità della ulteriore e obbligatoria annotazione in essi dei provvedimenti disciplinari adottati nei loro confronti. Il comma 2 sta- bilisce che presso il Consiglio Nazionale di ciascun ordine o collegio, è tenuto un albo unico, formato dall’insieme degli albi territoriali, i cui dati dovranno essere trasmessi a cura degli ordini e collegi, “senza indugio” telematicamente, ai fini dell’aggiornamento, al rispettivo Consiglio Nazionale. 2. L’annotazione dei provvedimenti disciplinari: natura e caratteri del provvedimento. La novità più rilevante introdotta dal regolamento concerne la previsione che debbano essere riportati negli albi i provvedimenti disciplinari adottati nei confronti degli iscritti. La norma fa chiaramente riferi- mento ai provvedimenti resi al termine di un procedimento disciplinare. Le sanzioni disciplinari irrogabili per gli avvocati sono individuate dall’art. 40 della legge professionale R.D.L. 1578/1933, nelle cinque sanzioni formali (avvertimento e censura, che si traducono in una deplo- razione del comportamento posto in essere dal professionista, senza nessuna incidenza sulla sua attivi- 27

Pagina 28

7 tà professionale) e sostanziali (sospensione, cancellazione e radiazione , che impediscono in modo temporaneo oppure definitivo l'esercizio della professione di avvocato). Tali sanzioni sono tutte rese al termine di un procedimento disciplinare innanzi al competente Consiglio dell’Ordine ed esclude, ad esempio, l’annotazione di provvedimenti di carattere diverso, quale ad e- sempio la sospensione dall’esercizio della professione disposta dall’Agenzia delle Entrate in forza dall’art. 2, co. 5 del d.l. 138/2011, conv. in l. 148/2011 per violazioni della normativa fiscale. Si ritiene pertanto che attesa la natura di provvedimento disciplinare anche dell’avvertimento, anche questo deb- 8 ba essere conseguentemente annotato nell’albo . Con riferimento al provvedimento di sospensione cautelare, previsto dall'art. 43 comma 3° della L.P., trattasi di istituto che non può essere qualificato come una sanzione disciplinare in quanto non è adotta- to in funzione punitiva di abusi o mancanze nell’esercizio della professione o comunque di un compor- tamento non conforme alla dignità e al decoro professionale, a seguito dell’accertamento della respon- sabilità dell’iscritto. Si ritiene pertanto che la sospensione cautelare non debba essere annotata nell’albo. La norma non solo non specifica se l’obbligo di annotazione delle sanzioni disciplinari riguardi solo quel- le definitive, ma neanche quali siano le modalità e la tempistica per l’annotazione. Considerati i gravi pregiudizi che potrebbero derivare al professionista dall’annotazione di una misura provvisoria, ovvero non definitiva, né esecutiva, si ritiene che siano soggetti ad annotazione solamente i provvedimenti disciplinari definitivi, adottati al termine di un procedimento concluso con decisione irre- trattabile, non più soggetta ad impugnazione. Non può dimenticarsi, a tal proposito, l’effetto sospensivo dell’impugnazione del provvedimento disciplinare irrogato dal COA, il quale ne impedirebbe l’annotazione, posto che la sanzione può essere revocata o modificata dal CNF. Tale soluzione tutela da un lato l’interessato, la cui immagine potrebbe risultare oscurata senza motivo qualora venisse e- sclusa la sua responsabilità, e dall’altro la collettività, al fine di non orientarne e fuorviarne le scelte in 7 I provvedimenti di sospensione e radiazione sono comunicati a tutti i Consigli dell'Ordine della Repubbli- ca ed alle autorità giudiziarie del distretto a cui il professionista appartiene (art. 46 Regio Decreto Legge n. 1578/1933). 8 In particolare, per quanto concerne l’avvertimento è stato sostenuto che esso non configuri una vera e propria sanzione disciplinare. In dottrina (cfr. E. RICCIARDI, Lineamenti dell’ordinamento professionale forense, 1990, 419,) è stato so- stenuto che l’avvertimento non è dato in forma pubblica, tanto che il relativo provvedimento non viene noti- ficato all’iscritto ma comunicato con una semplice lettera del Presidente per ciò, seguendo il dato testuale, si è rilevato che la prima dichiarazione formale dell’accertamento di una mancanza è la censura, il cui rela- tivo provvedimento è, al contrario, notificato all’interessato. La giurisprudenza ha invece ritenuto la nullità dell’avvertimento (CNF 12 settembre 1987, n. 76 CNF, 6 ot- tobre 1999, n. 152; CNF 20 aprile 2012, n. 72) dato con una semplice lettera del Presidente del Consiglio dell’Ordine, in quanto anche l’avvertimento è pena disciplinare ed il relativo provvedimento deve essere necessariamente notificato all’incolpato previa deliberazione del Consiglio, che deve seguire le regole det- tate, per tale procedimento, degli artt. 47 e seguenti del R.d. 22 gennaio 1934 n. 37. 28

Pagina 29

presenza di provvedimenti non definitivi. La norma infine non specifica se debbano essere annotati i provvedimenti adottati a seguito dell’entrata in vigore del DPR o anche quelli adottati precedentemente. L’art. 12, comma 1 stabilisce che “(…omissis) le disposizioni di cui al presente decreto si applicano dal giorno successivo alla data di en- trata in vigore dello stesso”. Del chè per la direzione cui sembra volerci condurre l’articolo citato, si può sostenere che andranno annotati i soli provvedimenti disciplinari adottati a seguito della entrata in vigo- re del regolamento (pubblicato nella G.U. n. 189 del 14.8.2012). Per quanto concerne la durata nel tempo dell’annotazione, la norma nulla dispone, non chiarendo se debba permanere unicamente per il periodo dell’eventuale sanzione o anche successivamente. Ciò in- duce a ritenere che la durata sia indefinita nel tempo. La norma non prevede neppure la possibilità che il Consiglio di disciplina disponga la non menzione del provvedimento disciplinare in presenza di particolari requisiti: in assenza di una previsione normativa in tal senso, non si ritiene possibile ricavare tale potere in via analogica a quanto previsto dall’art. 175 c.p., e considerati inoltre i problemi intersoggettivi che ne deriverebbero, in quanto il Consiglio di disciplina dovrebbe imporre al COA un non facere, ovvero la non annotazione del provvedimento. 3. L’Albo unico nazionale Certamente, la previsione di un Albo unico nazionale reca in sé la ratio funzionale ad una migliore orga- nizzazione e gestione delle informazioni contenute negli albi, intesi come banche dati. E’ da ritenere che ove dovesse rilevarsi una discrasia di dati tra l’Albo unico e gli albi territoriali farà fe- de, a completezza e correttezza delle informazioni, il Consiglio dell’Ordine competente alla originaria annotazione. Il termine “senza indugio” per l’inoltro per via telematica all’albo nazionale, tenuto per quanto riguarda la professione forense dal CNF, è da ritenere voglia imporre un compito di aggiornamento costante di tutti i provvedimenti adottati dai Consigli territoriali e ormai divenuti irretrattabili per quanto si è detto con rife- rimento alle sanzioni disciplinari applicate. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: L’annotazione è relativa ai soli provvedimenti dotati di natura disciplinare? In par- ticolare, è annotabile una sospensione cautelare? R: No, in quanto non è un provvedimento disciplinare D: L’avvertimento è da annotare? 29

Pagina 30

R: Si, in quanto provvedimento disciplinare ex art. 40 RDL 1578/1933 D: Quali provvedimenti disciplinari vanno annotati? R: Quelli adottati a partire dall’entrata in vigore del regolamento D: Che carattere debbono avere i provvedimenti disciplinari da adottare? R: Devono essere esecutivi e presi sulla base di un provvedimento definitivo (cioè non più soggetto ad impugnazione) D: Può essere disposta la non menzione? R: No, in quanto non è previsto e comunque perché si tratterebbe di ordinare al COA un non facere D: Fino a quanto dura l’annotazione? R: Indefinitamente nel tempo Art. 4. Libera concorrenza e pubblicità informativa 1. E' ammessa con ogni mezzo la pubblicità informativa avente ad oggetto l'attività delle professioni regolamentate, le specializzazioni, i titoli posseduti attinenti alla professio- ne, la struttura dello studio professionale e i compensi richiesti per le prestazioni. 2. La pubblicità informativa di cui al comma 1 dev’essere funzionale all'oggetto, veritie- ra e corretta, non deve violare l'obbligo del segreto professionale e non dev’essere equi- voca, ingannevole o denigratoria. 3. La violazione della disposizione di cui al comma 2 costituisce illecito disciplinare, ol- tre a integrare una violazione delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 6 settembre 9 2005, n. 206, e 2 agosto 2007, n. 145 . * L’articolo 4 dà attuazione all’articolo 3, comma 5, lettera g), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, disciplinando, in chiave di incentivazione della concorrenza, la pubblicità informativa dell’attività professio- nale. Nel concetto di pubblicità informativa, previsto dalla norma di delega, deve comprendersi, logicamen- te, la pubblicità comparativa in termini assoluti e non quella comparativa in senso stretto, tradotta con raf- fronti relativi ad altri specifici professionisti. Tale pubblicità è ammessa con ogni mezzo e può concernere anche le specializzazioni ed i titoli posseduti dal professionista, l’organizzazione dello studio professionale, nel senso della sua composizione, nonché i compensi richiesti per le prestazioni. Le informazioni rese mediante pubblicità devono essere strettamente funzionali all’oggetto, in tal modo as- sorbendosi ogni necessità di riferimenti ambigui alla dignità e al decoro professionale, devono rispettare criteri di veridicità e correttezza e non possono essere equivoche, ingannevoli o denigratorie, né, logica- mente, devono violare l’obbligo del segreto professionale. Di contrario avviso rispetto alle indicazioni del Consiglio di Stato, è stata mantenuta la connotazione della pubblicità come “funzionale all’oggetto”, perché 9 - Il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, reca: «Codice del consumo, a norma dell'art. 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229.». - Il decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 145, reca:«Attuazione dell'art. 14 della direttiva 2005/29/CE che modifica la direttiva 84/450/CEE sulla pubblicità ingannevole.». 30

Pagina 31

ritenuta utile ad evitare che la pubblicità possa assumere caratteri di eccentrica estraneità ai contenuti pro- fessionali stessi. Il comma 3 stabilisce che la pubblicità scorretta ed ingannevole integra per il professionista che l’ha adot- tata illecito disciplinare. Si è integrata la norma, come suggerito dal Consiglio di Stato, specificando che la medesima condotta integra una violazione delle disposizioni contenute nel codice del consumo e concer- nenti la pubblicità ingannevole, fermo restando che si tratta di norme primarie estranee al potere modifica- tivo di delegificazione. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: Quali sono i mezzi di pubblicità informativa leciti? R: Tutti; non è prevista alcuna tipizzazione, né in positivo né in negativo. D: Qual è il limite della pubblicità? R: Deve essere funzionale all’oggetto D: Qual è l’oggetto? R: Attività professionale svolta, specializzazioni, titoli posseduti attinenti alla profes- sione, struttura dello studio, compensi D: Che carattere deve avere la pubblicità? R: Veritiera e corretta D: Che caratteri non deve avere? R: Non deve violare il segreto professionale, non deve essere equivoca, non deve es- sere denigratoria D: Chi effettua il controllo della pubblicità? R: Il COA D: E’ consentita la pubblicità comparativa? R: Si, ma solo tra termini omogenei, per cui, probabilmente, riguarderà soltanto i prezzi; quando si dovessero comparare altri aspetti essa potrebbe divenire equivoca, non corretta o veritiera e perciò vietata D: Dignità e decoro sono ancora criteri con cui controllare la pubblicità? R: Si perché restano in vigore gli artt. 12 e 38 R.D.L. 1578/1933 Art. 5. Obbligo di assicurazione 1. Il professionista è tenuto a stipulare, anche per il tramite di convenzioni collettive negoziate dai consigli nazionali e dagli enti previdenziali dei professionisti, idonea as- 31

Pagina 32

sicurazione per i danni derivanti al cliente dall'esercizio dell'attività professionale, comprese le attività di custodia di documenti e valori ricevuti dal cliente stesso. Il pro- fessionista deve rendere noti al cliente, al momento dell'assunzione dell'incarico, gli e- stremi della polizza professionale, il relativo massimale e ogni variazione successiva. 2. La violazione della disposizione di cui al comma 1 costituisce illecito disciplinare. 3. Al fine di consentire la negoziazione delle convenzioni collettive di cui al comma 1, l'obbligo di assicurazione di cui al presente articolo acquista efficacia decorsi dodici mesi dall'entrata in vigore del presente decreto. * L’articolo 5 definisce i confini dell’obbligo, cui è tenuto il professionista, di stipulare idonea assicurazione per i rischi derivanti dall’esercizio dell’attività. Viene precisato che il rischio da coprire con l’assicurazione obbligatoria prevista dalla norma primaria di delegificazione è quello relativo ai danni derivanti al “cliente”, con ciò facendo riferimento alla instaurazione di un rapporto di clientela, nel senso tradizionale della pre- stazione di un servizio professionale diretto al cliente che lo commette. Ne deriva la necessità di non intro- durre alcuna eccezione all’obbligo assicurativo previsto dalla norma primaria, lasciando all’interprete di va- lutare quando vi sia o no un rapporto di clientela, tale da imporre l’obbligo di assicurazione. Più in genera- le, la specificazione dell’oggetto dell’assicurazione, riferito alla copertura per i danni derivanti al cliente, consente di escludere, con riferimento alle diverse modalità di configurazione del rapporto professionista- cliente, che l’obbligo in questione possa riguardare il professionista che operi nell’ambito di un rapporto di lavoro dipendente. Sempre in relazione all’oggetto dell’assicurazione professionale, è specificato che essa riguarda anche i danni connessi alla custodia di documenti o valori ricevuti dal cliente. L’obbligo assicurativo è affiancato da un obbligo informativo del cliente circa gli estremi della polizza, il massimale e le variazioni eventuali delle condizioni. Come ritenuto necessario dal Consiglio di Stato – sulla scorta di una interpretazione della norma primaria letterale e più restrittiva di quella declinata nel testo sottoposto in prima lettura – viene previsto che le con- dizioni generali delle polizze assicurative possono essere negoziate dai consigli degli ordini o collegi, ovve- ro dagli enti previdenziali dei professionisti. Non si è ritenuto possibile accogliere l’istanza espressa nei pareri delle Commissioni parlamentari volta a introdurre un obbligo delle compagnie di assicurazione alla stipula delle polizze, stabilendo le relative con- dizioni generali. La norma primaria non conferisce infatti alcuna delega esplicita sul punto, che, ove consi- derata, comporterebbe una deroga ai principi di libertà di iniziativa economica. Né vi sono dunque i principi generali primari in riferimento ai quali declinare l’ipotetico obbligo a contrarre (Cons. di Stato, 28 febbraio 2002, n. 1120). Resta ferma l’applicazione della normativa generale in tema di concorrenza, per cui l’eventuale pratica di condizioni contrattuali di cartello da parte delle compagnie assicuratrici costituirebbe un illecito, con conseguente applicabilità della disciplina sulle pratiche commerciali scorrette e antitrust. Neppure può trovare spazio la modifica, auspicata dalle Commissioni parlamentari, al sistema di esazione dei contributi di quei professionisti al fine di garantire la tenuta del sistema vigente (nell’ordinamento notari- 32

Pagina 33

le) della polizza collettiva di assicurazione. Si tratta di una materia del tutto estranea ai criteri di delegifica- zione. Rispetto allo schema approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, all’articolo 5, è aggiunto il comma 3, per il quale l’obbligo di assicurazione acquista efficacia decorsi dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto, al fine di consentire la negoziazione delle convenzioni collettive previste nella medesima di- sposizione, così da permetterne un’implementazione coerente e completa. Viene in tal modo assentita una condizione posta dalle Commissioni parlamentari, che espressamente riferiscono di aver fatto proprie i- stanze emerse nelle audizioni delle categorie professionali interessate, in cui è stata sottolineata la neces- sità operativa di un differimento dell’efficacia della norma in esame. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: Da quando diviene operante l’obbligo? R: Decorsi dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto, il quale è stato pubblicato sulla G.U. n. 189 del 14 agosto 2012, entra in vigore il 15 successivo e si applica, a tenore dell’art. 12, a partire dal 16/08/2012; quindi l’obbligo diviene effettivo a parti- re dal 15/08/2013. Art. 6. Tirocinio per l'accesso 1. Il tirocinio professionale è obbligatorio ove previsto dai singoli ordinamenti profes- sionali, e ha una durata massima di diciotto mesi. Resta ferma l'esclusione delle pro- fessioni sanitarie prevista dall'articolo 9, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Il tirocinio consiste nell'addestra- mento, a contenuto teorico e pratico, del praticante, ed è finalizzato a conseguire le capacità necessarie per l'esercizio e la gestione organizzativa della professione. 2. Presso il consiglio dell'ordine o del collegio territoriale è tenuto il registro dei prati- canti, l'iscrizione al quale è condizione per lo svolgimento del tirocinio professionale. Ai fini dell'iscrizione nel registro dei praticanti è necessario, salva l'ipotesi di cui al comma 4, secondo periodo, aver conseguito la laurea o il diverso titolo di istruzione previsti dalla legge per l'accesso alla professione regolamentata, ferme restando le altre disposizioni previste dall'ordinamento universitario. 3. Il professionista affidatario deve avere almeno cinque anni di anzianità di iscri- zione all'albo, è tenuto ad assicurare che il tirocinio si svolga in modo funzionale alla sua finalità e non può assumere la funzione per più di tre praticanti contemporanea- mente, salva la motivata autorizzazione rilasciata dal competente consiglio territoriale sulla base di criteri concernenti l'attività professionale del richiedente e l'organizzazione 33

Pagina 34

della stessa, stabiliti con regolamento del consiglio nazionale dell'ordine o del collegio, previo parere vincolante del ministro vigilante. 4. Il tirocinio può essere svolto, in misura non superiore a sei mesi, presso enti o pro- fessionisti di altri Paesi con titolo equivalente e abilitati all'esercizio della professione. Il tirocinio può essere altresì svolto per i primi sei mesi, in presenza di specifica conven- zione quadro tra il consiglio nazionale dell'ordine o collegio, il ministro dell'istruzione, università e ricerca, e il ministro vigilante, in concomitanza con l'ultimo anno del cor- so di studio per il conseguimento della laurea necessaria. I consigli territoriali e le uni- versità pubbliche e private possono stipulare convenzioni conformi a quella di cui al pe- riodo precedente, per regolare i reciproci rapporti. Possono essere stipulate analoghe convenzioni tra i consigli nazionali degli ordini o collegi e il ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, per lo svolgimento del tirocinio presso pubbli- che amministrazioni, all'esito del corso di laurea. Resta ferma l'esclusione delle profes- sioni sanitarie prevista dall'articolo 9, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. 5. Il tirocinio può essere svolto in costanza di rapporto di pubblico impiego ovvero di rapporto di lavoro subordinato privato, purché le relative discipline prevedano modalità e orari di lavoro idonei a consentirne l'effettivo svolgimento. Sul rispetto di ta- le disposizione vigila il locale consiglio dell'ordine o collegio. 6. Il tirocinio professionale non determina l'instaurazione di rapporto di lavoro su- bordinato anche occasionale, fermo quanto disposto dall'articolo 9, comma 4, ultimo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla 10 legge 24 marzo 2012, n. 27. 7. L'interruzione del tirocinio per oltre tre mesi, senza giustificato motivo, compor- ta l'inefficacia, ai fini dell'accesso, di quello previamente svolto. Quando ricorre un giustificato motivo, l'interruzione del tirocinio può avere una durata massima di nove mesi, fermo l'effettivo completamento dell'intero periodo previsto. 8. I praticanti osservano gli stessi doveri e norme deontologiche dei professionisti e so- no soggetti al medesimo potere disciplinare. 9. Il tirocinio, oltre che nella pratica svolta presso un professionista, può consistere al- tresì nella frequenza con profitto, per un periodo non superiore a sei mesi, di speci- fici corsi di formazione professionale organizzati da ordini o collegi. I corsi di for- mazione possono essere organizzati anche da associazioni di iscritti agli albi e da altri soggetti, autorizzati dai consigli nazionali degli ordini o collegi. Quando deliberano sul- la domanda di autorizzazione di cui al periodo precedente, i consigli nazionali trasmet- tono motivata proposta di delibera al ministro vigilante al fine di acquisire il parere vin- colante dello stesso. 10. Il consiglio nazionale dell'ordine o collegio disciplina con regolamento, da ema- narsi, previo parere favorevole del ministro vigilante, entro un anno dall'entrata in vigo- re del presente decreto: 10 Articolo 9, comma 4, ultimo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modifi- cazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27: “… Al tirocinante e' riconosciuto un rimborso spese forfetta- riamente concordato dopo i primi sei mesi di tirocinio.” 34

Pagina 35

a) le modalità e le condizioni per l'istituzione dei corsi di formazione di cui al com- ma 9, in modo da garantire la libertà e il pluralismo dell'offerta formativa e della relati- va scelta individuale; b) i contenuti formativi essenziali dei corsi di formazione; c) la durata minima dei corsi di formazione, prevedendo un carico didattico non inferiore a duecento ore; d) le modalità e le condizioni per la frequenza dei corsi di formazione da parte del praticante nonché quelle per le verifiche intermedie e finale del profitto, affidate a una commissione composta da professionisti e docenti universitari, in pari numero, e presie- duta da un docente universitario, in modo da garantire omogeneità di giudizio su tutto il territorio nazionale. Ai componenti della commissione non sono riconosciuti compen- si, indennità o gettoni di presenza. 11. Il ministro vigilante, previa verifica, su indicazione del consiglio nazionale dell'or- dine o collegio, dell'idoneità dei corsi organizzati a norma del comma 9 sul territorio nazionale, dichiara la data a decorrere dalla quale la disposizione di cui al medesimo comma è applicabile al tirocinio. 12. Il consiglio dell'ordine o collegio presso il quale è compiuto il tirocinio rilascia il re- lativo certificato. Il certificato perde efficacia decorsi cinque anni senza che segua il superamento dell'esame di Stato quando previsto. Quando il certificato perde effica- cia il competente consiglio territoriale provvede alla cancellazione del soggetto dal re- gistro dei praticanti di cui al comma 2. 13. Le regioni, nell'ambito delle potestà a esse attribuite dall'articolo 117 della Costitu- zione, possono disciplinare l'attribuzione di fondi per l'organizzazione di scuole, corsi ed eventi di tirocinio professionale. 14. Le disposizioni del presente articolo si applicano ai tirocini iniziati dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, fermo quanto già pre- visto dall'articolo 9, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con 11 modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. * L’articolo 6 disciplina la materia del tirocinio per l’accesso alla professione di cui all’articolo 3, comma 5, lettera c), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138. La materia è stata in parte rilegificata da un duplice intervento: l’articolo 33, comma 2, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 che ha ridotto da tre anni a diciotto mesi la durata massima del tirocinio; l’articolo 9, comma 6, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, che ha ribadito, con norma immediatamente precettiva, la durata massima del tirocinio per l’accesso alle 11 Art. 9, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27: “La durata del tirocinio previsto per l'accesso alle professioni regolamentate non può essere superiore a diciotto mesi; per i primi sei mesi, il tirocinio può essere svolto, in presenza di un'apposita convenzione quadro stipulata tra i consigli nazionali degli ordini e il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, in concomitanza con il corso di studio per il conseguimento della laurea di primo livello o della laurea magistrale o specialistica. Analoghe convenzioni possono essere stipulate tra i consigli nazionali degli ordini e il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione per lo svolgimento del tirocinio presso pubbliche amministrazioni, all'esito del corso di laurea. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle professioni sanitarie, per le quali resta confermata la normati- va vigente”. 35

Pagina 36

professioni; ha stabilito la possibilità che, per i primi sei mesi, il tirocinio possa essere svolto in concomi- tanza con il corso di studio per il conseguimento della laurea, sulla base di convenzioni tra i consigli nazio- nali degli ordini ed il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca; ha escluso la pregressa previ- sione di un compenso per il tirocinante. Il residuo ambito di delegificazione riguarda pertanto l’aspetto relativo all’effettivo svolgimento dell’attività formativa del tirocinante e l’adeguamento costante della stessa, in funzione della garanzia di serietà e a- deguatezza del servizio professionale da prestare. Entro questi limiti, l’articolo 6: - ribadisce l’obbligatorietà del tirocinio ove previsto dai singoli ordinamenti professionali e la sua du- rata massima di diciotto mesi; la previsione della obbligatorietà del tirocinio per i soli ordinamenti profes- sionali che lo prevedano e la precisazione della durata massima del periodo come stabilito dalla norma primaria costituiscono integrazioni del testo operate sulla scorta delle indicazioni del Consiglio di Stato. Il parere reso dallo stesso organo indica la necessità di introdurre una norma transitoria sulla applicabilità del periodo di 18 mesi anche ai tirocini in corso. Non si ritiene, tuttavia, di dover integrare la normativa re- golamentare giacché, con circolare del Ministro della Giustizia del 4 luglio 2012 – prot. n. 93833, è stata data interpretazione, nel senso indicato dal Consiglio di Stato, all’art. 9 del decreto legge n. 1 del 2012, come convertito, normativa primaria non suscettibile di essere incisa, neppure in chiave interpretativa, dal regolamento di delegificazione. Le Commissioni parlamentari hanno rilevato, sulla durata del tirocinio, che la previsione di 18 mesi, anche per le professioni che prevedevano un periodo inferiore, potrebbe limitare l’autonomia delle università e dei consigli nazionali nella definizione di specifiche intese volte ad anticipare il tirocinio, come previsto dalla lettera c) del richiamato articolo 3, comma 5,del decreto legge n.138 del 2011, come convertito, e dal comma 6 dell’art. 9 del decreto legge n. 1 del 2012. Il rilievo è tuttavia supera- to dal fatto che nulla vieta agli ordini o collegi convenzioni con l’università. Quanto in particolare alla possi- bilità che il tirocinio si svolga anticipatamente, in concomitanza con il corso di laurea, il presente decreto, riprendendo la successiva rilegificazione di cui all’art. 9 del decreto legge n. 1 del 2012, permette l’opzione: il profilo è quindi stato nuovamente normato in via primaria, senza possibilità di modifiche in questa sede. Ancora in sede di parere parlamentare, con riguardo ai dottori commercialisti ed esperti con- tabili, le Commissioni reputano necessario introdurre una norma che consenta ai tirocinanti di completare il periodo di tirocinio anche per l’iscrizione nel registro dei revisori legali, prendendo tuttavia atto che la ridu- zione generale della durata del tirocinio a non oltre 18 mesi non possa riguardare la durata del tirocinio previsto, in sede comunitaria, per l’iscrizione nel predetto registro dei revisori; la richiesta delle Commis- sioni parlamentari è tuttavia inaccoglibile poiché l’iscrizione al registro dei revisori è materia estranea alla delegificazione: essa non è relativa a una professione regolamentata ma a un servizio professionale (ero- gabile da più tipologie di professionisti), vincolata da normativa comunitaria e oggetto, per norma primaria speciale (d.lgs. n. 39 del 2010), attuativa di specifica normativa comunitaria (direttiva 2006/43/CE2), di se- parata regolamentazione (rimessa al Ministero dell’economia, salvo che per la regolamentazione dell’esame di Stato rimesso a regolamento del Ministro della giustizia di concerto con quello dell’economia e delle finanze). L’esigenza prospettata non è stata infatti rilevata dal Consiglio di Stato; - definisce il tirocinio come addestramento a contenuto teorico-pratico finalizzato a conseguire le ca- 36

Pagina 37

pacità necessarie per l’esercizio della professione e la gestione organizzativa dello studio professionale; - pone l’iscrizione nel registro dei praticanti (tenuto presso l’ordine o il collegio) territoriale quale condizione per lo svolgimento del tirocinio; - stabilisce, al fine di rendere effettiva ed adeguata la formazione, il requisito di cinque anni di anzia- nità per il professionista affidatario ed il tetto di tre praticanti contemporaneamente; viene fatta salva la possibilità di deroga per autorizzazione del consiglio dell’ordine o collegio competente, cui è rimessa, co- me suggerito dal Consiglio di Stato, la potestà regolamentare di stabilire i criteri concernenti l’attività pro- fessionale del richiedente e l’organizzazione della stessa che consentano di derogare al tetto di tre prati- canti come stabilito in via ordinaria; la potestà regolamentare dei consigli nazionali è bilanciata dall’intervento nel procedimento del ministro vigilante, chiamato a esprimere un parere vincolante sulla se- lezione dei predetti criteri. Sul punto non è stata ritenuta fondata l’osservazione delle Commissioni parla- mentari per cui non corrisponderebbe ai principi di delegificazione la disposizione del comma 3 dell’articolo 6, nella parte in cui dispone che il professionista affidatario debba avere almeno cinque anni di anzianità e non invece un’anzianità inferiore con conseguente maggiore flessibilità organizzativa. La norma costituisce invero attuazione del principio di effettività e serietà dell’attività di formazione teorico-pratica ed è pertanto il frutto di un legittimo esercizio della discrezionalità (latamente) legislativa, conforme alla delega, come peraltro confermato dal parere del Consiglio di Stato che nulla rileva in proposito; - introduce la possibilità che il tirocinio possa essere svolto, per un periodo non superiore a sei mesi, presso enti o professionisti di altri Paesi (non vi sono, come ipotizzato dal Consiglio di Stato, ostacoli deri- vanti dalla normativa comunitaria a regolare il tirocinio professionale limitando a un certo tempo il periodo extra nazionale riconoscibile ai fini dell’assolvimento dell’obbligo in questione,relativo infatti all’accesso alla professione nazionale e non al riconoscimento del correlativo titolo ai fini dell’esercizio extra UE) e ribadi- sce la possibilità che, per i primi sei mesi, il tirocinio possa essere svolto in concomitanza con il corso di studio per il conseguimento della laurea, sulla base di convenzioni tra i consigli nazionali competenti ed il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nonché, per lo svolgimento del tirocinio presso pub- bliche amministrazioni, di convenzioni tra i consigli nazionali degli ordini o collegi e il Ministro per la pubbli- ca amministrazione e la semplificazione (come da successiva rilegificazione ex art. 9 comma 6 del decreto legge n. 1 del 2012 come convertito); - stabilisce che, in funzione dell’effettività e serietà del tirocinio, esso possa essere svolto anche in costanza di rapporto di pubblico impiego o di rapporto di lavoro subordinato privato, purché detti rapporti di lavoro siano regolati, quanto alla modalità di svolgimento e agli orari previsti, in modo da consentire l’effettivo svolgimento del tirocinio. Seguendo le osservazioni del Consiglio di Stato, è stata eliminata l’incompatibilità della pratica del tirocinio con il solo rapporto di pubblico impiego ed è stata completamente equiparata la disciplina in questione con il rapporto di lavoro subordinato privato; - esclude la configurabilità dell’attività di tirocinio come rapporto di lavoro subordinato, salva la corre- sponsione di un equo indennizzo previsto dall’articolo 9, comma 4, ultimo periodo, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1; - ancora in funzione della serietà della preparazione, prevede che l’interruzione del tirocinio per oltre tre mesi, senza giustificato motivo, determini l’inefficacia del periodo già svolto ai fini dell’adempimento dell’obbligo formativo; di contro, una interruzione giustificata è consentita per una durata massima di nove mesi, salva la necessità per il tirocinante di completare l’intero periodo previsto (viene disatteso l’invito del 37

Pagina 38

Consiglio di Stato a rendere meno gravosa la previsione, eventualmente prevedendo puramente e sempli- cemente un periodo di interruzione più ampio; il parere della Sezione consultiva non sembra infatti coeren- te con le scelte di fondo del regolamento sull’attuazione del principio dell’effettivo svolgimento dell’attività formativa affermato dalla norma primaria); - impone la soggezione dei praticanti alle norme deontologiche dei professionisti abilitati ed al mede- simo regime disciplinare; - individua, quali modalità di tirocinio, la pratica svolta presso lo studio professionale e la frequenza con profitto, facoltativa ed alternativa, di specifici corsi di formazione professionale organizzati dagli ordini o dai collegi, nonché da associazioni o enti autorizzati dai consigli nazionali degli ordini o collegi con inter- vento ministro vigilante, nel procedimento deliberativo consiliare, volto a vincolare gli ordini o collegi anche nel senso dell’accoglimento dell’autorizzazione che si intenda negare (è quindi specificamente previsto, con evidente finalità di tutela verso comportamenti anticoncorrenziali da parte degli organi dotati di potere autorizzatorio, che i consigli nazionali trasmettano motivata proposta di delibera, anche di diniego dell’autorizzazione, al ministro vigilante al fine di assumere un parere vincolante sul punto e, quindi, even- tualmente inducendo al rilascio di una autorizzazione che si intende negare. Sul punto resta ferma, diversamente da quanto ritenuto dalle Commissioni parlamentari, la possibilità che i corsi di formazione siano organizzati da soggetti diversi anche dalle associazioni professionali; va rilevato che la legge di delegificazione non solo consente, ma, in chiave di liberalizzazione, impone che i corsi possano essere organizzati da soggetti estranei agli ordini e collegi ovvero alle associazioni dei relativi i- scritti); correlativamente i consigli nazionali degli ordini o collegi, previo parere favorevole del ministro vigilante, emanano un regolamento attuativo concernente: a) le modalità e le condizioni per l’istituzione dei corsi di formazione (con l’obiettivo espresso di garantire libertà e pluralismo dell’offerta formativa); b) i contenuti formativi essenziali; c) la durata minima dei corsi con carico didattico minimo non inferiore a duecento ore; d) le modalità e le condizioni per la frequenza dei corsi di formazione, nonché per la verifica intermedia e finale del profitto, affidate ad una commissione di professionisti o docenti universitari in modo da garantire omogeneità di giudizio sull’intero territorio nazionale (anche per tale regolamento si è ritenuto in coerenza di mantenere un intervento del ministro vigilante nell’iter di adozione del regolamento con evidente finalità di tutela della libera concorrenza); ancora al ministro vigilante è rimessa, verificata l’idoneità dei corsi di formazione e la dichiarazione della data a decorrere dalla quale il corso di formazione diviene operativo ai fini del tirocinio con al finalità di rendere omogenea l’applicazione della disciplina sul punto. In risposta a una sollecitazione dei pareri parlamentari va osservato che in sede di regolamenti consiliari attuativi, par- tecipati dal ministro vigilante, potrà prevedersi la separazione soggettiva tra organizzatori dei corsi e sog- getti destinati a valutarne l’esito per i partecipanti; - attribuisce al consiglio dell’ordine o del collegio i poteri di certificazione sullo svolgimento del tiroci- nio; - stabilisce, infine, l’inefficacia del periodo di formazione svolto nel caso in cui l’esame di Stato non venga superato nei cinque anni successivi alla chiusura del periodo; - chiarisce che le disposizioni in parola si applicano ai tirocini iniziati dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, fermo quanto previsto, in particolare sulla durata, dall’articolo 9,comma 6, del decreto legge n. 1 del 2012. 38

Pagina 39

* Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - Ufficio studi – tratto da “I dossier dell’Ufficio studi del Consiglio nazionale forense n. 7/2012” Art. 6 e 10 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 137 del 2012 recante “Riforma degli ordinamenti professionali in attuazione dell’art. 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”. SOMMARIO: 1. La disciplina attuale del tirocinio professionale alla luce della legge 24 Marzo 2012 n. 27. - 2. Il tirocinio professionale come disciplinato dall’art. 6 del D.P.R. recante “Riforma degli ordina- menti professionali in attuazione dell’art. 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, conver- tito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”. - 3. Art. 10 del D.P.R. - Disposizioni spe- ciali sul tirocinio forense per l’accesso. - 4. Profili operativi: A) Decorrenza e durata. B) Applicazione delle nuove regole ai tirocini in corso. 1. La disciplina attuale del tirocinio professionale alla luce della legge 24 Marzo 2012 n. 27. La disposizione di cui all’art. 9, comma 6, decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, come convertito dalla legge 24 Marzo 2012, n. 27, in materia di tirocinio professionale anticipa la previsione, contenuta nell’art. 3, comma 5 del d.l. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011, della riduzione della durata massima del tirocinio a diciotto mesi; dispone, inoltre, che i primi sei mesi possano essere svolti anche nel corso degli studi universitari nonché, al termine degli stessi, presso pubbliche amministrazioni. 2. Il tirocinio professionale come disciplinato dall’art. 6 del D.P.R. recante “Riforma degli ordi- namenti professionali in attuazione dell’art. 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”. Il D.P.R. n. 137/2012 recante “Riforma degli ordinamenti professionali in attuazione dell’art. 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148”, approvato dal Consiglio dei Ministri il 3 Agosto 2012 e pubblicato in G.U. n. 189 del 14 agosto 2012, all’art. 6 disciplina le modalità di esplicazione del tirocinio formativo per accedere alle professioni. In particolare è previsto che il tirocinio è obbligatorio allorquando previsto dai singoli ordinamenti pro- fessionali e, ove ciò sia, non può essere svolto per più di diciotto mesi. Inoltre al comma 1 dell’articolo in parola, attraverso la tecnica della definizione legislativa, viene previ- sto che il tirocinio debba consistere nell'addestramento, a contenuto teorico e pratico, del praticante, al fine di conseguire le capacità necessarie per l'esercizio e la gestione organizzativa della professione. Al comma 2 è previsto che presso il consiglio dell'ordine o del collegio territoriale è tenuto il registro dei praticanti, l'iscrizione al quale è condizione per lo svolgimento del tirocinio professionale. Ai fini dell'i- scrizione nel registro dei praticanti è necessario, salva l'ipotesi di cui al comma 4 secondo periodo, aver 39

Pagina 40

conseguito la laurea o il diverso titolo di istruzione previsti dalla legge per l'accesso alla professione re- golamentata, ferme restando le altre disposizioni previste dall'ordinamento universitario. Al comma 3 viene previsto che il professionista affidatario deve avere almeno cinque anni di anzianità di iscrizione all'albo e non può assumere la funzione de qua per un numero superiore a tre praticanti in 12 contemporanea . Incombe su questi l’obbligo di assicurare che il tirocinio si svolga in modo funzionale alla sua finalità. Il comma 4 disciplina le modalità attraverso le quali il tirocinio deve essere svolto. In particolare è previsto che il tirocinio può essere svolto, in misura non superiore a sei mesi, presso en- ti o professionisti di altri Paesi con titolo equivalente e abilitati all'esercizio della professione; può essere altresì svolto per i primi sei mesi, in presenza di specifica convenzione quadro tra il consiglio nazionale dell'ordine o collegio, il ministro dell'istruzione, università e ricerca, e il ministro vigilante, in concomitan- za con l'ultimo anno del corso di studio per il conseguimento della laurea necessaria. È prevista, quindi, la possibilità che i consigli territoriali e le università pubbliche e private possano stipu- lare convenzioni per regolare i reciproci rapporti. Possono essere stipulate, altresì, analoghe convenzioni tra i consigli nazionali degli ordini o collegi e il ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, per lo svolgimento del tirocinio presso pubbliche amministrazioni, all'esito del corso di laurea. Al comma 5 viene contemplata la possibilità di svolgimento del tirocinio in costanza di rapporto di pub- blico impiego ovvero di rapporto di lavoro subordinato privato, purché le relative discipline prevedano le modalità e gli orari di lavoro idonei a consentirne l'effettivo svolgimento. In questo caso incombe sul locale consiglio dell'ordine o collegio l’obbligo di vigilare il rispetto delle pre- scrizioni di cui al periodo che precede. Il comma 6 si occupa della qualificazione giuridica del rapporto tra affidatario e tirocinante. In particolare viene previsto che il tirocinio professionale non determina l'instaurazione di rapporto di lavoro subordinato anche occasionale, fermo quanto disposto dall'articolo 9, comma 4, ultimo periodo, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. 12 L’affidatario può, però, comunque essere autorizzato a seguire e un numero di tirocinanti, contempora- neamente, in numero superiore a tre allorquando gli venga consentito dal competente consiglio territoriale sulla base di criteri concernenti l'attività professionale del richiedente e l'organizzazione della stessa, stabi- liti con regolamento del consiglio nazionale dell'ordine o del collegio, previo parere vincolante del ministro vigilante. 40

Pagina 41

Il comma 7 prevede che l'interruzione ingiustificata del tirocinio per oltre tre mesi comporta l'inefficacia, ai fini dell'accesso, di quello previamente svolto. Quando, invece, ricorre un giustificato motivo, l'interru- zione del tirocinio può avere una durata massima di nove mesi, fermo l'effettivo completamento dell'in- tero periodo previsto. Al comma 8 viene prevista l’estensione ai tirocinanti degli stessi doveri e norme deontologiche dei pro- fessionisti nonché l’assoggettamento al medesimo potere disciplinare. Al comma 9 è previsto che il tirocinio, oltre che nella pratica svolta presso un professionista, può consi- stere altresì nella frequenza con profitto, per un periodo non superiore a sei mesi, di specifici corsi di formazione professionale organizzati da ordini o collegi. I corsi di formazione possono essere organizzati anche da associazioni di iscritti agli albi e da altri sog- getti previa autorizzazione da parte dei consigli nazionali degli ordini o collegi. In quest’ultimo caso è previsto che i consigli nazionali o collegi, allorquando deliberano di autorizzare i corsi de quibus, deb- bano trasmettere motivata proposta di delibera al ministro vigilante al fine di acquisire il parere vincolan- te dello stesso. Al comma 10 è previsto che il consiglio nazionale dell'ordine o collegio debba disciplinare con regola- mento (da emanarsi, previo parere favorevole del ministro vigilante, entro un anno dall'entrata in vigore del D.P.R.): a) le modalità e le condizioni per l'istituzione dei corsi di formazione di cui al comma 9, in modo da garantire la libertà e il pluralismo dell'offerta formativa e della relativa scelta individuale; b) i contenuti formativi essenziali dei corsi di formazione; c) la durata minima dei corsi di formazione, pre- vedendo un carico didattico non inferiore a duecento ore; d) le modalità e le condizioni per la frequenza dei corsi di formazione da parte del praticante nonché quelle per le verifiche intermedie e finale del pro- fitto, affidate a una commissione composta da professionisti e docenti universitari, in pari numero, e presieduta da un docente universitario, in modo da garantire omogeneità di giudizio su tutto il territorio nazionale. Ai componenti della commissione non sono riconosciuti compensi, indennità o gettoni di pre- senza. Secondo quanto previsto dal comma 11, il ministro vigilante, previa verifica, su indicazione del consiglio nazionale dell'ordine o collegio, dell'idoneità dei corsi organizzati a norma del precedente comma 9 sul territorio nazionale, dichiara la data a decorrere dalla quale la disposizione di cui al medesimo comma è applicabile al tirocinio. Al comma 12 viene previsto l’obbligo di rilascio della certificazione di compiuta pratica da parte del con- siglio dell'ordine o collegio presso il quale il tirocinio è stato svolto. Il certificato perde efficacia decorsi cinque anni, dal momento i cui è stato rilasciato, senza che segua il superamento dell'esame di Stato quando previsto. Quando il certificato perde efficacia il competente consiglio territoriale provvede alla cancellazione del soggetto dal registro dei praticanti di cui al comma 2. Al comma 13 è prevista la possibilità di attribuzione di fondi per l’organizzazione di scuole , corsi ed e- 41

Pagina 42

venti di tirocinio professionale da parte delle regioni nell'ambito delle potestà a esse attribuite dall'artico- lo 117 della Costituzione. Il comma 14 prevede che le disposizioni del presente articolo si applicano ai tirocini iniziati dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, fermo quanto già previsto dall'articolo 9, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: La norma che riguarda il tirocinio forense è solo quella di cui all’art. 10? R: No, gli artt. 6 e 10 si integrano D: Da quando è entrata in vigore la norma sulla durata max di diciotto mesi? R: Dal 24/01/2012, data di entrata in vigore dell’art. 9, co. 6 D.L. 1/2012, che contie- ne una statuizione in tal senso applicabile a tutti i tirocini. D: A quali tirocini si applica la norma sulla durata max? R: Secondo il Ministero, anche a quelli iniziati prima del 24/01/2012. D: Il tirocinio può essere svolto prima della laurea? R: Si, per un max di sei mesi in concomitanza con l’ultimo anno di studi. D: Quest’ultima forma di tirocinio è particolare o ordinaria? R: In nulla differisce dal tirocinio ordinario, se non per il fatto che si può svolgere prima della laurea. D: È stata modificata la normativa sulla continuità della pratica? R: Si, essa può essere interrotta per un periodo non più lungo di tre mesi (prima erano sei), salvo giustificato motivo D: È stata modificata la normativa sul professionista affidatario? R: Si, deve avere almeno cinque anni di anzianità e non può ammettere più di tre pra- ticanti D:Quali sono le modalità di svolgimento del tirocinio diverse dalla frequenza di stu- dio legale (necessaria comunque per un minimo di sei mesi)? R: Le modalità sono le seguenti: a. all’estero (art. 6-4 primo periodo); b. frequenza corsi di formazione (art. 6-9, 10, 11) ; c. presso l’Avvocatura dello Stato (art. 10-1); d. presso l’ufficio legale di un ente pubblico (art. 10-1); e. presso un ente privato autorizzato (art. 10-1); f. diploma scuole Bassanini (art. 10-3); g. frequenza di un ufficio giudiziario; h. presso pubbliche amministrazioni, previa convenzione CNF-Ministro P.A. D: Chi può organizzare corsi di formazione validi per il tirocinio? R: I COA, senza bisogno di speciali autorizzazioni; tutti gli altri enti, a condizione che siano autorizzati dal CNF. D: Come si chiede ed ottiene l’autorizzazione in questione? R: Sulla base di un regolamento emanato dal CNF previo parere favorevole del Min. 42

Pagina 43

della Giustizia. D: Che cosa deve riguardare detto regolamento? R: I seguenti aspetti: a. Modalità e condizioni per l’istituzione dei corsi di formazione, con garanzia del pluralismo dell’offerta formativa; b. Contenuti formativi essenziali; c. Durata minima, con un carico didattico non inferiore a 200 ore; d. Modalità e condizioni per la frequenza e le verifiche D: Quanta parte del tirocinio ordinario può essere sostituita dalla frequenza del corso? R: Massimo sei mesi. D: Quanta parte del tirocinio ordinario può essere sostituita dalla pratica presso l’Avvocatura dello Stato, presso l’ufficio legale di un ente pubblico, privato autoriz- zato o un Ufficio giudiziario? R: Massimo per dodici mesi D: Compete al tirocinante un compenso? R: Si, sotto forma di rimborso forfetario delle spese (art. 9-6 DL 1/2012). D: Sempre? R: No, la remenerazione è espressamente esclusa per la pratica presso un ufficio giu- diziario; per gli altri casi nulla dice la norma. D: È compatibile il tirocinio col rapporto di impiego pubblico o privato? R: Si (cfr. art. 6, comma 5). D: Sempre? R: No, è il COA che deve valutare se modi e tempi del rapporto di lavoro siano com- patibili. D: Il certificato di compiuta pratica ha una durata limitata nel tempo? R: Si, cinque anni, dopo i quali perde efficacia. D: Cosa deve fare il COA quando il certificato di compiuta pratica perde efficacia? R: Deve cancellare il praticante dal Registro. D: Il praticante cancellato può essere reiscritto nel Registro? R: Si, nessuna norma prevede il contrario. Art. 7. Formazione continua 1. Al fine di garantire la qualità ed efficienza della prestazione professionale, nel mi- gliore interesse dell'utente e della collettività, e per conseguire l'obiettivo dello sviluppo professionale, ogni professionista ha l'obbligo di curare il continuo e costante aggior- namento della propria competenza professionale secondo quanto previsto dal presente articolo. La violazione dell’obbligo di cui al periodo precedente costituisce illecito di- sciplinare. 2. I corsi di formazione possono essere organizzati, ai fini del comma 1, oltre che da or- dini e collegi, anche da associazioni di iscritti agli albi e da altri soggetti, autorizzati dai sconsigli nazionali degli ordini o collegi. Quando deliberano sulla domanda di autoriz- 43

Pagina 44

zazione di cui al periodo precedente, i consigli nazionali trasmettono motivata proposta di delibera al ministro vigilante al fine di acquisire il parere vincolante dello stesso. 3. Il consiglio nazionale dell'ordine o collegio disciplina con regolamento, da emanarsi, previo parere favorevole del ministro vigilante, entro un anno dall'entrata in vigore del presente decreto: a) le modalità e le condizioni per l'assolvimento dell'obbligo di aggiornamento da parte degli iscritti e per la gestione e l'organizzazione dell'attività di aggiornamento a cura de- gli ordini o collegi territoriali, delle associazioni professionali e dei soggetti autorizzati; b) i requisiti minimi, uniformi su tutto il territorio nazionale, dei corsi di aggiornamento; c) il valore del credito formativo professionale quale unità di misura della formazione continua. 4. Con apposite convenzioni stipulate tra i consigli nazionali e le università possono es- sere stabilite regole comuni di riconoscimento reciproco dei crediti formativi professio- nali e universitari. Con appositi regolamenti comuni, da approvarsi previo parere favo- revole dei ministri vigilanti, i consigli nazionali possono individuare crediti formativi professionali interdisciplinari e stabilire il loro valore. 5. L'attività di formazione, quando è svolta dagli ordini e collegi, può realizzarsi anche in cooperazione o convenzione con altri soggetti. 6. Le regioni, nell'ambito delle potestà a esse attribuite dall'articolo 117 della Costitu- zione, possono disciplinare l'attribuzione di fondi per l'organizzazione di scuole, corsi ed eventi di formazione professionale. 7. Resta ferma la normativa vigente sull'educazione continua in medicina (ECM). * L’articolo 7 regola la formazione continua permanente con la finalità di garantire qualità ed efficienza della prestazione professionale e sviluppo della professione, anche a tutela degli interessi degli utenti e della collettività cui è rivolto il servizio professionale. E’ quindi sancito, per il singolo professionista, l’obbligo di formazione mediante un continuo e costante aggiornamento della propria competenza profes- sionale. La violazione dell’obbligo è previsto che abbia rilievo disciplinare. I corsi di formazione possono essere organizzati dagli ordini o dai collegi, nonché da associazioni o enti autorizzati dai consigli nazionali degli ordini o collegi con intervento ministro vigilante, nel procedimento deliberativo consiliare, volto a vincolare gli ordini o collegi anche nel senso dell’accoglimento dell’autorizzazione che si intenda negare. E’ quindi specificamente previsto, con evidente finalità di tutela verso comportamenti anticoncorrenziali da parte degli organi dotati di potere autorizzatorio, che i consigli nazionali trasmettano motivata proposta di delibera, anche di diniego dell’autorizzazione, al ministro vigi- lante al fine di assumere un parere vincolante sul punto e, quindi, eventualmente inducendo al rilascio di una autorizzazione che si intende negare. Ad un regolamento, emanato dai consigli nazionali degli ordini o collegi, previo parere favorevole del mini- stro vigilante, è rimessa: a) la determinazione delle modalità e condizioni per l’assolvimento dell’obbligo di 44

Pagina 45

aggiornamento da parte degli iscritti; b) la individuazione dei requisiti minimi dei corsi di aggiornamento; c) la fissazione del valore del credito formativo professionale, quale unità di misura della formazione continua (anche per tale regolamento, parallelamente a quanto previsto per i corsi di formazione nel tirocinio, si è ritenuto di mantenere un intervento del ministro vigilante nell’iter di adozione del regolamento, con eviden- te finalità di tutela della libera concorrenza). In sede di parere parlamentare, si è rilevata l’opportunità di integrare la disposizione del comma 3, sulla possibilità di stipulare convenzioni tra consigli nazionali degli ordini e università, prevedendo che l’attività di gestione e organizzazione dell’aggiornamento professionale possa avvenire anche a cura degli ordini o collegi territoriali e dei sindacati di categoria delle professioni regolamentate, anche in cooperazione o convenzione con altri soggetti. Invero, la norma richiamata del comma 3 non esclude la possibilità che i corsi per la formazione continua siano organizzati anche a cura degli ordini o collegi territoriali, e dei sin- dacati di categoria delle professioni regolamentate, cosicché non si rinvengono ragioni per una modifica- zione del testo sul punto. Ad apposite convenzioni tra consigli nazionali competenti e università è rimessa la determinazione delle regole comuni di riconoscimento reciproco dei crediti formativi (professionali ed universitari). Parimenti è regolato il riconoscimento reciproco tra diversi ordini o collegi professionali (crediti interprofessionali). E’ riconosciuta la competenza regionale per la disciplina dell’attribuzione di fondi per l’organizzazione di scuole, corsi ed eventi di formazione professionale. La norma, diversamente da quanto ritenuto in sede di Commissioni parlamentari, che prospettano un profilo di illegittimità costituzionale per violazione dell’articolo 117, comma 6, della Costituzione, si limita a ribadire che le Regioni (che hanno potestà con- corrente in materia di professioni) possono prevedere l’attribuzione di fondi per i corsi di formazione. La norma sull’incompatibilità nell’esercizio dell’attività professionale, contenuta nell’articolo 8 dello schema di regolamento approvato in sede preliminare, ancorché meramente confermativa di principi contenuti nel- la norma primaria, è stata ritenuta estranea, per materia, alla delega, dalle Commissioni parlamentari, ed è adesivamente stata espunta dall’articolato. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: Come si realizza l’aggiornamento? R: Attraverso la partecipazione a corsi di formazione, organizzati dai COA o da altre entità. D: Debbono essere autorizzati i COA a gestire corsi di formazione? R: No, a differenza delle altre entità che invece devono essere autorizzate dal CNF. D: I corsi devono essere accreditati dal CNF? 45

Pagina 46

R: La norma non impone un obbligo di accredito; il vecchio regolamento del CNF (luglio 2007) prevedeva l’accredito quale condizione del riconoscimento; il nuovo po- trebbe riconfermare il dato. D: Sopravvive il vecchio accredito previsto dal regolamento del 2007 o può un nuovo regolamento imporre l’accredito? R: In teoria no, a meno di non ritenere anche l’accredito ricompreso in uno dei vari contenuti del regolamento che il CNF dovrà adottare. D: Si possono ammettere crediti formativi interdisciplinari? R: Si, se sono previsti da appositi regolamenti di due o più Consigli Nazionali. Art. 8. Disposizioni sul procedimento disciplinare delle professioni regolamentate diverse da quelle sanitarie 1. Presso i consigli dell'ordine o collegio territoriali sono istituiti consigli di disciplina territoriali cui sono affidati i compiti di istruzione e decisione delle questioni discipli- nari riguardanti gli iscritti all'albo. 2. I consigli di disciplina territoriali di cui al comma 1 sono composti da un numero di consiglieri pari a quello dei consiglieri che, secondo i vigenti ordinamenti professionali, svolgono funzioni disciplinari nei consigli dell'ordine o collegio territoriali presso cui sono istituiti. I collegi di disciplina, nei consigli di disciplina territoriali con più di tre componenti, sono comunque composti da tre consiglieri e sono presieduti dal compo- nente con maggiore anzianità d'iscrizione all'albo o, quando vi siano componenti non iscritti all'albo, dal componente con maggiore anzianità anagrafica. 3. Ferma l'incompatibilità tra la carica di consigliere dell'ordine o collegio territoriale e la carica di consigliere del corrispondente consiglio di disciplina territoriale, i consiglie- ri componenti dei consigli di disciplina territoriali sono nominati dal presidente del tribunale nel cui circondario hanno sede, tra i soggetti indicati in un elenco di nomina- tivi proposti dai corrispondenti consigli dell'ordine o collegio. L'elenco di cui al pe- riodo che precede è composto da un numero di nominativi pari al doppio del numero dei consiglieri che il presidente del tribunale è chiamato a designare. I criteri in base ai quali è effettuata la proposta dei consigli dell'ordine o collegio e la designazione da parte del presidente del tribunale, sono individuati con regolamento adottato, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, dai consigli nazionali dell'ordine o collegio, previo parere vincolante del ministro vigilante. 4. Le funzioni di presidente del consiglio di disciplina territoriale sono svolte dal com- ponente con maggiore anzianità d'iscrizione all'albo o, quando vi siano componenti non iscritti all'albo, dal componente con maggiore anzianità anagrafica. Le funzioni di segre- tario sono svolte dal componente con minore anzianità d'iscrizione all'albo o, quando vi siano componenti non iscritti all'albo, dal componente con minore anzianità anagrafica. 5. All'immediata sostituzione dei componenti che siano venuti meno a causa di decesso, dimissioni o altra ragione, si provvede applicando le disposizioni del comma 3, in quan- to compatibili. 46

Pagina 47

6. I consigli di disciplina territoriale restano in carica per il medesimo periodo dei con- sigli dell'ordine o collegio territoriale. 7. Presso i consigli nazionali dell'ordine o collegio che decidono in via amministrativa sulle questioni disciplinari, sono istituiti consigli di disciplina nazionali cui sono affidati i compiti di istruzione e decisione delle questioni disciplinari assegnate alla competenza dei medesimi consigli nazionali anche secondo le norme antecedenti all'entrata in vigore del presente decreto. 8. I consiglieri dei consigli nazionali dell'ordine o collegio che esercitano funzioni disciplinari non possono esercitare funzioni amministrative. Per la ripartizione delle funzioni disciplinari ed amministrative tra i consiglieri, in applicazione di quanto dispo- sto al periodo che precede, i consigli nazionali dell'ordine o collegio adottano regola- menti attuativi, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, previo parere favorevole del ministro vigilante. 9. Le funzioni di presidente del consiglio di disciplina nazionale di cui ai commi 7 e 8 sono svolte dal componente con maggiore anzianità d'iscrizione all'albo. Le funzioni di segretario sono svolte dal componente con minore anzianità d'iscrizione all'albo. 10. Fino all'insediamento dei consigli di disciplina territoriali e nazionali di cui ai com- mi precedenti, le funzioni disciplinari restano interamente regolate dalle disposizioni vi- genti. 11. Restano ferme le altre disposizioni in materia di procedimento disciplinare delle professioni regolamentate, e i riferimenti ai consigli dell'ordine o collegio si intendono riferiti, in quanto applicabili, ai consigli di disciplina. 12. Il ministro vigilante può procedere al commissariamento dei consigli di disciplina territoriali e nazionali per gravi e ripetuti atti di violazione della legge, ovvero in ogni caso in cui non sono in grado di funzionare regolarmente. Il commissario nominato provvede, su disposizioni del ministro vigilante, a quanto necessario ad assicurare lo svolgimento delle funzioni dell'organo fino al successivo mandato, con facoltà di nomi- na di componenti che lo coadiuvano nell'esercizio delle funzioni predette. 13. Alle professioni sanitarie continua ad applicarsi la disciplina vigente. 14. Restano altresì ferme le disposizioni vigenti in materia disciplinare concernenti la professione di notaio. * L’articolo 8 (rinumerato, come i seguenti, per effetto della soppressione dell’articolo che precede) è de- dicato alla riforma del sistema disciplinare delle professioni, la cui attuazione incontra: a) i limiti costituzionali esposti al punto 3 della presente relazione (la natura riservata in via assoluta alla legge delle norme relative ad ogni magistratura, secondo l’articolo 108 della Costituzione, non abilita il Go- verno a regolamentare anche le funzioni giurisdizionali dei consigli nazionali, dovendosi ritenere che il re- golamento sia sprovvisto, a riguardo, di ogni potestà d’intervento, limitato ai soli procedimenti disciplinari rimessi alla competenza di consigli che decidono in via amministrativa); b) i limiti derivanti dalla legge di delegificazione, che non prevede in alcun modo la possibilità di riforma- re il sistema elettorale dei consigli, non consente di modificare la competenza territoriale degli stes- si(eventualmente ampliandola per le funzioni disciplinari), non prevede di modellare la composizione dei 47

Pagina 48

collegi di disciplina attraverso la nomina di componenti esterni, attesa la mancata possibilità di modifica del sistema rappresentativo vigente per la composizione degli attuali organi di disciplina; c) le limitazioni insite nella formulazione dell’articolo articolo 3, comma 5, lettera f), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, che individua, quale criterio di delegificazione in materia disciplinare, l’incompatibilità della carica di consigliere dell’ordine territoriale o di consigliere nazionale con quella di membro dei costi- tuendi consigli di disciplina nazionali e territoriali; l’aggettivazione (nazionali e territoriali) data ai consigli di disciplina impone una lettura della norma nel senso della individuazione di una incompatibilità ‘interna’ e non allargata a qualsivoglia carica di consigliere dell’ordine anche ad altro livello territoriale; se la norma avesse voluto estendere l’incompatibilità alla carica di consigliere del collegio di disciplina avrebbe dovuto esplicitarlo, ovvero avrebbe dovuto essere diversamente formulata con l’esclusione della predetta aggetti- vazione. Sul testo approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, il Consiglio di Stato ha formulato le se- guenti osservazioni, ampiamente riprese e condivise dalle Commissioni parlamentari: i) per gli organi di disciplina aventi natura giurisdizionale, si sostiene che l’incompatibilità tra la carica di consigliere dell’ordine (o collegio) e quella di membro dei consigli di disciplina, voluta dalla norma primaria sia a livello territoriale che nazionale, possa essere attuata prevedendo che chi esercita funzioni disciplina- ri non può esercitare funzioni amministrative e rimettendo l’attuazione del principio all’autonomia organiz- zativa dei vari consigli, che potrebbero strutturarsi in sezioni; ii) per gli organi di disciplina territoriali ed i consigli nazionali che decidono in via amministrativa, viene considerata ingiustificata l’esclusione dell’opzione di prevedere negli organi disciplinari anche soggetti terzi (come attualmente in altri ordinamenti: Commissione amministrativa regionale di disciplina per no- tai,presieduta da un magistrato nominato dal presidente della Corte d’appello del distretto); viene proposta la nomina, da parte consiglio dell’ordine (o collegio), dei componenti dell’organo disciplina- re composto (o presieduto) anche da terzi; iii) viene criticato il criterio di individuazione dei componenti del consiglio nazionale di disciplina (non giuri- sdizionale) mediante il criterio dei non eletti, in quanto oggetto di valutazione elettorale negativa o comun- que insufficiente ai fini della rappresentatività. L’opzione di cui al punto i) avanzata dal Consiglio di Stato va valutata tenendo conto dei limiti entro cui può operare la delegificazione. In particolare va richiamato il noto e discusso limite della riserva assoluta di legge di cui all’art. 108, primo comma, della Costituzione, per gli organi di disciplina aventi natura giurisdi- zionale. Può essere ulteriormente sottolineato che alcuna norma secondaria può incidere, anche indiret- tamente, sugli organi con funzioni giurisdizionali, quali quelli disciplinari nazionali di alcuni ordini (come il CNF). Deve infine richiamarsi il tenore letterale della norma primaria che parla di organi di disciplina differenti e di incompatibilità della carica, e non solo, come indicato dal Consiglio di Stato, di funzioni differenziate e, ap- punto, di distinzione tra funzioni. Appare dunque scelta congrua e più aderente al dettato costituzionale quella di escludere del tutto dalla disciplina regolamentare gli organi di disciplina aventi natura giurisdizio- nale. 48

Pagina 49

Sulle osservazioni di cui al punto ii), con sostanziale adesione alle indicazioni del Consiglio di Stato, nei consigli di disciplina nazionale che decidono in via amministrativa viene prevista la formazione di autonomi organi, con conseguente divaricazione delle competenze disciplinari e amministrative, lasciando la concre- ta disciplina attuativa della gestione delle dette, distinte, competenze, ai poteri autorganizzatori dei consigli nazionali. Sulle osservazioni di cui al punto iii), e segnatamente sulla partecipazione di terzi nei consigli di disciplina territoriali, dev’essere rilevata un’oggettiva difficoltà concreta di impegnare, tipicamente, il presidente del tribunale (come possibile soggetto terzo componente dell’organo in questione), per ogni professione, nella composizione di tutti gli organi di disciplina costituiti nel circondario del suo ufficio. Il profilo della terzietà (riflesso della incompatibilità di funzioni e di cariche voluto dalla norma) può essere parimenti garantito mediante la designazione dei componenti del collegio di disciplina, questa sì assegnata, attingendo da una rosa di candidati proposta dal consiglio dell’ordine o collegio, al presidente del tribunale, figura idonea ad escludere che la designazione da parte del consiglio locale possa subire condizionamenti per effetto della prossimità agli iscritti, profilo questo che consente di differenziare la disciplina a livello nazionale. Ai consi- gli nazionali è attribuito il compito di emanare un regolamento, partecipato dal ministro vigilante, per ’indi- viduazione dei criteri in base ai quali viene effettuata la celta della rosa dei candidati proposta al presiden- te del tribunale per la nomina. Le Commissioni parlamentari, in aggiunta, ritengono sia opportuno estendere anche alle società di profes- sionisti di cui alla legge n. 183 del 2011 l’applicazione delle stesse disposizioni, in quanto compatibili, in materia disciplinare per gli iscritti. L’indicazione delle Commissioni non può essere seguita poiché il rego- lamento non costituisce la sede destinata alla regolazione della materia disciplinare, in via primaria, rego- lata dall’art. 10 della legge n. 183 del 2011, che prevede a sua volta l’adozione di un autonomo e specifico decreto interministeriale per la normativa di dettaglio delle società tra professionisti. In attuazione della legge di delegificazione e secondo i criteri di scelta sopra illustrati, sono istituiti, per tut- te le professioni diverse da quella sanitaria, i consigli di disciplina territoriali presso i consigli dell’ordine o collegio territoriale. Ciò consente di mantenere ferma e far coincidere la competenza territoriale (sugli i- scritti) dei due organi, amministrativo e disciplinare, sdoppiati per effetto della riforma. I consigli di disciplina sono costituiti da un numero di consiglieri pari a quello oggi previsto dai singoli ordi- namenti professionali per lo svolgimento delle medesime funzioni. Nei consigli di disciplina territoriali con più di tre componenti si formano, per l’istruttoria e la decisone, collegi composti da tre membri, di cui quello con maggiore anzianità d’iscrizione all’albo svolge la funzione di presidente, svolta invece dal componente con maggiore anzianità anagrafica qualora vi siano componenti non iscritti. La composizione dei consigli di disciplina territoriali, tenuto conto dei limiti imposti dalla legge di delegifica- zione e sopra esposti, è effettuata mediante nomina del presidente del tribunale nel cui circondario hanno sede i medesimi consigli, attingendo da una rosa di nominativi predisposta e proposta dal locale consiglio dell’ordine. L’elenco predetto è composto da un numero di nominabili pari al doppio del numero di consi- 49

Pagina 50

glieri che devono essere nominati. Con regolamento adottato dai consigli nazionali degli ordini o collegi, previo parere vincolante del ministro vigilante, sono individuati i criteri in base ai quali i consigli avanzano la proposta e il presidente del tribuna- le effettua la scelta. Sono stabilite regole minime di funzionamento dei consigli di disciplina ove il presidente di detto organo è individuato nel componente con maggiore anzianità di iscrizione all’albo, ovvero dal componente con maggiore anzianità anagrafica qualora vi siano componenti non iscritti, mentre il più giovane è chiamato a svolgere le funzioni di segretario; la durata dei consigli di disciplina è la stessa dei consigli dell’ordine o collegio. I commi da 7 a 11 regolano la costituzione, composizione e competenza dei consigli di disciplina nazionali. La costituzione di tali organi è prevista, come rilevato sopra, per le sole professioni dove i consigli naziona- li degli ordini o collegi decidono le questioni disciplinari in via amministrativa. Le competenze in materia disciplinare dei nuovi organi sono le stesse precedentemente assegnate ai consigli nazionali. E’ affermata la regola della separazione delle competenze disciplinari da quelle amministrative, che devo- no essere svolte da consiglieri diversi, secondo una articolazione del consiglio nazionale dell’ordine o col- legio che rifletta detta separazione e da stabilirsi mediante regolamento interno, adottato su parere vinco- lante del ministro che ha la vigilanza sull’ordine o collegio. Sul piano del funzionamento dell’organo disciplinare, viene previsto che le funzioni di presidente siano svolte dal componente con maggiore anzianità d’iscrizione all’albo, mentre l’iscritto più giovane svolge le funzioni di segretario. Il ministro vigilante procede, secondo i principi generali, al commissariamento dei consigli di disciplina terri- toriali e nazionali per gravi e ripetuti atti di violazione di legge, ovvero nel caso in cui non siano in condizio- ni di funzionare regolarmente. Il nuovo sistema disciplinare, che prevede che restino comunque ferme le disposizioni in materia di proce- dimento come regolate dai singoli ordinamenti, diviene operativo con l’insediamento dei consigli di discipli- na territoriali e nazionali neocostituiti. La disposizione illustrata si chiude con l’espressa previsione che, per le professioni sanitarie e per quella di notaio continua ad applicarsi la disciplina vigente. Per le prime, la norma ripropone il limite imposto dalla legge di delegificazione; per la professione di notaio, va considerata la peculiarità del sistema disciplinare vigente, che garantisce di per sé la separazione con la funzione amministrativa (oltre che ampia terzietà), in cui consiste l’essenza della di riforma sul punto: come può riscontrarsi, infatti, tutta la disciplina degli artt. 148 e seguenti della legge notarile (16 febbraio 1913 n. 89), quale modificata dal decreto legislativo 1° agosto 2006 n. 149, è conforme ai principi di delega. 50

Pagina 51

* Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - Ufficio studi – tratto da “I dossier dell’Ufficio studi del Consiglio nazionale forense n. 7/2012” Scheda di approfondimento critico sull’art. 8 del d.p.r. 7 agosto 2012 n. 137 recante “disposizioni sul procedimento disciplinare delle professioni regolamentate diverse da quelle sanitarie” 1. L’art. 8 del D.P.R. 7 agosto 2012 n. 137 (Regolamento recante riforma degli ordinamenti professiona- li) reca disposizioni sul procedimento disciplinare in attuazione della delega di cui all’art. 3, co. 5, lett. f), del decreto legge 13 agosto, n. 138, convertito con modificazioni dalla legge 148 del 2011, in base alla quale: “(…) gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l'istituzione di organi a livello territoriale, diversi da quelli aventi funzioni amministrative, ai quali sono specificamente affidate l'istruzione e la de- cisione delle questioni disciplinari e di un organo nazionale di disciplina. La carica di Consigliere dell'Ordine territoriale o di Consigliere nazionale è in- compatibile con quella di membro dei Consigli di disciplina nazionali e territoriali”. 2. Il comma 2 dell’art. 8, DPR cit., dispone che i Consigli di disciplina territoriale sono composti da un numero di membri pari a quello dei Consiglieri che “(…) secondo i vigenti ordinamenti professionali svolgono funzioni disciplinari nei Consigli dell’ordine (…) presso cui sono istituiti”. Il secondo periodo del comma 2 si riferisce ad un’altra entità, il collegio di disciplina, affermando che “ i collegi di disciplina, nei consigli di disciplina territoriali con più di tre componenti, sono comunque composti da tre consiglie- ri(….)”. Si tratta di disposizione oscura. Ne dovrebbe derivare che, ferma restando la composizione plenaria dei Consigli di disciplina, dove il numero dei componenti è replicato da quello dei componenti il COA di riferimento, l’organo disciplinare operi per il tramite di Collegi composti da tre consiglieri. 3. Il terzo comma, in primo luogo, ribadisce la regola espressa nell’art. 3, comma 5, lett. f), cit. secondo cui sussiste incompatibilità tra la carica di Consigliere dell’ordine e quella di Consigliere del corrispon- dente Consiglio di disciplina territoriale. Sebbene sembri - alla luce della lettera della norma regolamen- tare, ma ne circoscrive la portata ritagliando un’ipotesi di incompatibilità relativa (per la quale dunque, ad esempio, un Consigliere dell’Ordine di Roma potrebbe essere membro del Consiglio di disciplina ter- ritoriale istituito presso il Consiglio dell’Ordine di L’Aquila). Si segnala al riguardo che la lett. f) dell’art. 3, comma 5, Legge cit., prevede invece (più seccamente) che “La carica di consigliere dell'Ordine territo- riale o di consigliere nazionale è incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazionali e territoriali”. 51

Pagina 52

4. Ai sensi del comma 4 “Le funzioni di presidente del consiglio di disciplina territoriale sono svolte dal componente con maggiore anzianità di iscrizione all’albo o, quando vi siano componenti non iscritti all’albo, dal componente con maggiore anzianità anagrafica”. La previsione de qua rimanda dunque al regolamento del Consiglio nazionale la scelta circa la presenza o meno, tra i componenti il Consiglio di disciplina, di “esterni” (i “non iscritti all’albo”). È probabile che il Governo abbia inteso lasciare all’autonomia delle categorie tale opzione, a meno che il Ministro non si riservi una facoltà di decisione al riguardo, considerato che anche su questo regolamento, come su tutti 13 gli altri, deve fornire un parere vincolante . 5. Nel terzo comma dell’art. 8 si afferma, ancora, che “i consiglieri componenti dei consigli di disciplina territoriale sono nominati dal presidente del tribunale nel cui circondario hanno sede, tra i soggetti indi- cati in un elenco di nominativi proposti dai corrispondenti consigli dell’ordine o collegio. L’elenco di cui al periodo che precede è composto da un numero di nominativi pari al doppio del numero dei consiglieri che il presidente del tribunale è chiamato a designare. I criteri in base ai quali è effettuata la proposta dei consigli dell’ordine o collegio e la designazione da parte del presidente del tribunale, sono individuati con regolamento adottato entro 90 giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, dai consigli nazio- nali dell’ordine o collegio, previo parere vincolante del ministro vigilante” 6. Per la professione forense resta fermo il precedente sistema di impugnativa delle decisioni disciplina- ri avanti il Consiglio nazionale forense nella sua attuale composizione. Le disposizioni in commento non sono estensibili, infatti, al Consiglio nazionale forense, che esercita funzioni giurisdizionali quale giudice speciale precedente alla Costituzione. 7. Il comma 10 specifica che “(…) fino all’insediamento dei Consigli di disciplina territoriali e nazionali (…) le funzioni disciplinari restano interamente regolate dalle disposizioni vigenti”. Ciò significa che la funzione disciplinare potrà ancora essere esercitata dai COA nelle forme attuali fino all’insediamento dei nuovi organi, dopo che il Consiglio nazionale forense avrà emanato il regolamento di cui al comma 3 contenente i criteri di formazione dell’elenco dei nominativi da sottoporre al presidente del tribunale per consentire la designazione di sua competenza, e il Ministro avrà fornito il suo parere vincolante. Il regolamento deve essere emanato entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto. 8. In ogni caso la novella lascia inalterati le funzioni e i poteri del COA diversi da quelli disciplinari, quali, ad esempio, quelli legati alla gestione dell’albo come iscrizione e cancellazione d’ufficio. La riforma in- veste infatti solo la funzione disciplinare, non dunque le altre funzioni decisorie svolte dai Coa, compre- 13 L’ipotesi di un soggetto non iscritto all’albo non compare, invece, nel comma 9 dove vengono indicati i criteri per la nomina del presidente del Consiglio di disciplina nazionale, coincidente con il “(…) componen- te con maggiore anzianità di iscrizione all’albo”, dovendosi, quindi, concludere che dei Consigli di disciplina nazionali possono far parte solo iscritti all’albo. Ovviamente la previsione si riferisce ai Consigli nazionali che operano in veste amministrativa, e non al Consiglio nazionale forense. 52

Pagina 53

se quelle svolte con la garanzia del contraddittorio (come appunto la cancellazione per il venir meno di un requisito di iscrizione). 9. Il comma 11 stabilisce che restano ferme le altre disposizioni in materia di procedimento disciplinare, mentre i riferimenti “ai Consigli dell’ordine o collegio si intendono riferiti, in quanto applicabili, ai consigli di disciplina”. Il comma 12, infine, dispone che “Il ministro vigilante può procedere al commissariamento dei consigli di disciplina territoriali e nazionali per gravi e ripetuti atti di violazione della legge, ovvero in ogni caso in cui non sono in grado di funzionare regolarmente. Il commissario nominato provvede, su disposizioni del ministro vigilante, a quanto necessario ad assicurare lo svolgimento delle funzioni dell’organo fino al successivo mandato, con facoltà di nomina di componenti che lo coadiuvano nell’esercizio delle funzioni predette”. 10. Ci si deve poi chiedere in che termini si pone il rapporto tra i Consigli di disciplina e i Consigli dell’ordine; dovrebbe escludersi che sia stato costituito un nuovo ente pubblico non economico distinto ed autonomo rispetto al Consiglio dell’Ordine, apparendo più corretto ritenere si tratti di un’articolazione organica del Consiglio dell’Ordine dotata di speciale autonomia funzionale cui corrisponde una soggetti- vità che l’abilita ad essere parte di rapporti processuali tramite il proprio rappresentante (il presidente cui si riferisce il comma 4). Per questo motivo l’organo disciplinare è costituito “presso” il Consiglio dell’ordine, e ne è in qualche modo una emanazione, anche se “mediata” attraverso la nomina disposta dal Presidente del Tribunale. Questa conclusione ha un’evidente ricaduta pratica; trattandosi di un proprio organo, sarà il Consiglio dell’Ordine che dovrà farsi carico della regolamentazione del suo funzionamento dotandolo – ad esem- pio – di strutture e locali, nonché di quanto necessario a sostenere le relative spese. Né potrebbe esse- re altrimenti perché la norma, mentre istituisce i Consigli di disciplina, nulla dice circa il modo in cui essi possono far fronte agli oneri connessi alla loro attività (si pensi alla cancelleria, alla copisteria, alle tra- sferte a Roma nel caso di intervento nel procedimento d’appello, etc.) a differenza del Consiglio dell’Ordine che è dotato di potestà impositiva. Conclusioni 1) L’esercizio della funzione disciplinare da parte dei COA prosegue al momento nelle stesse forme con le quali si è svolto fino ad ora. 2) Secondo le nuove norme, il Consiglio nazionale forense deve adottare un regolamento recante i cri- teri per la definizione delle rose dei candidati che i COA invieranno al Presidente del tribunale, ai fini della nomina dei componenti l’organo disciplinare. Sul regolamento si esprime con parere vincolante il Ministro della giustizia. 3) I candidati alla carica di componente i Consigli di disciplina non possono essere consiglieri dell’ordine di riferimento. 53

Pagina 54

4) L’insediamento dei Consigli di disciplina presso i COA avverrà dopo l’entrata in vigore del regolamen- to di cui al punto n. 2 (non prima di 90 gg). 5) Restano ferme le regole vigenti in materia di impugnazione dei provvedimenti disciplinari di fronte al CNF. 6) Restano ferme le funzioni dei COA diverse da quelle disciplinari, come ad esempio quelle relative alla iscrizione o alla cancellazione nell’albo 7) I Consigli di disciplina sono qualificabili come organi dell’ente Consiglio dell’ordine. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: La nuova disciplina risolve il problema della concentrazione nell’organo disciplina- re della duplice funzione istruttoria e decisoria? R: No, perché prevede solo l’incompatibilità tra la funzione amministrativa e quella di- sciplinare in capo allo stesso soggetto. D: Come possono essere configurati i CdT? R: Verosimilmente come organi del COA. D: Come si articolano i CDT? R: In unità elementari costituite dai Collegi di disciplina. D: Quanti sono i membri dei CDT? R: Tanti quanti sono i membri del COA presso cui sono istituiti. D: Quanti sono i membri dei Collegi di disciplina? R: Tre. D: Quanti Collegi di disciplina possono al massimo coesistere in un CDT di 15 mem- bri? R: Non più di cinque contemporaneamente. D: Sussiste incompatibilità tra qualità di consigliere del COA e di membro del CDT? R: Si. D: Chi è competente disciplinarmente nei confronti di un membro del CDT? R: Il CDT costituito presso il COA distrettuale. D: Chi nomina i membri del CDT? R: Il Presidente del Tribunale territorialmente competente, sulla base di una rosa pro- posta dal COA. D: Possono farne parte soggetti estranei alla professione? R: No D: Chi deve stabilire i criteri sulla base dei quali proporre i membri del CDT e sulla scorta dei quali il Presidente del Tribunale li nomina? R: Il CNF. 54

Pagina 55

CAPO II Disposizioni concernenti gli avvocati Art. 9. Domicilio professionale 1. L'avvocato deve avere un domicilio professionale nell'ambito del circondario di competenza territoriale dell'ordine presso cui è iscritto, salva la facoltà di avere ulteriori sedi di attività in altri luoghi del territorio nazionale. * L’articolo 9 stabilisce che l’avvocato deve avere un domicilio professionale nell’ambito del circondario di competenza territoriale dell’ordine presso cui è iscritto, salva la facoltà di avere ulteriori sedi di attività in altri luoghi del territorio nazionale. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: È scomparso il requisito della residenza? R: Si, occorre ora avere solo un domicilio professionale nell’ambito del circondario di competenza territoriale dell’Ordine presso cui è interessato l’iscritto. Art. 10. Disposizioni speciali sul tirocinio forense per l'accesso 1. Fermo in particolare quanto disposto dall'articolo 6, commi 3 e 4, il tirocinio può es- sere svolto presso l'Avvocatura dello Stato o presso l'ufficio legale di un ente pub- blico o di ente privato autorizzato dal ministro della giustizia o presso un ufficio giudiziario, per non più di dodici mesi. 2. Il tirocinio deve in ogni caso essere svolto per almeno sei mesi presso un avvocato iscritto all'ordine o presso l'Avvocatura dello Stato o presso l'ufficio legale di un en- te pubblico o di un ente privato autorizzato dal ministro della giustizia. 3. Fermo quanto previsto dal comma 2, il diploma conseguito presso le scuole di spe- cializzazione per le professioni legali di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 17 55

Pagina 56

14 novembre 1997, n. 398 , e successive modificazioni, è valutato ai fini del compimento del tirocinio per l'accesso alla professione di avvocato per il periodo di un anno. 14 Si riporta il testo dell'art. 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398 (Modifica alla disciplina del concorso per uditore giudiziario e norme sulle scuole di specializzazione per le professioni legali, a norma dell'art. 17, commi 113 e 114, della L. 15 maggio 1997, n. 127 ): «Art. 16 (Scuola di specializzazione per le professioni legali). 1. Le scuole di specializzazione per le professioni legali sono disciplinate, salvo quanto previsto dal pre- sente articolo, ai sensi dell'art. 4, comma 1, della legge 19 novembre 1990, n. 341. 2. Le scuole di specializzazione per le professioni legali, sulla base di modelli didattici omogenei i cui criteri sono indicati nel decreto di cui all'art. 17, comma 114, della legge 15 maggio 1997, n. 127 , e nel contesto dell'attuazione della autonomia didattica di cui all'art. 17, comma 95, della predetta legge, provvedono alla formazione comune dei laureati in giurisprudenza attraverso l'approfondimento teorico, integrato da esperienze pratiche, finalizzato all'assunzione dell'impiego di magistrato ordinario o all'e- sercizio delle professioni di avvocato o notaio. L'attività didattica per la formazione comune dei laureati in giurisprudenza e' svolta anche da magistrati, avvocati e notai. Le attività pratiche, previo accordo o convenzione, sono anche condotte presso sedi giudiziarie, studi professionali e scuole del notariato, con lo specifico apporto di magistrati, avvocati e notai. 2-bis. La durata delle scuole di cui al comma 1 è fissata in due anni per coloro che conseguono la laurea in giurisprudenza secondo l'ordinamento didattico previgente all'entrata in vigore degli ordinamenti didat- tici dei corsi di laurea e di laurea specialistica per la classe delle scienze giuridiche, adottati in esecuzio- ne del decreto 3 novembre 1999, n. 509 del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnolo- gica. 2-ter. Le disposizioni di cui al comma 2-bis si applicano anche a coloro che conseguono la laurea specia- listica o magistrale in giurisprudenza sulla base degli ordinamenti didattici adottati in esecuzione del re- golamento di cui al decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novem- bre 1999, n. 509, e successive modificazioni. Per tali soggetti, a decorrere dall'anno accademico 2007- 2008, con regolamento del Ministro dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro della giustizia, adottato ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, l'ordinamento didattico delle Scuole di cui al comma 1 può essere articolato sulla durata di un anno. 3. Le scuole di cui al comma 1 sono istituite, secondo i criteri indicati nel decreto di cui all'art. 17, com- ma 114, della legge 15 maggio 1997, n. 127 , dalle università, sedi di facoltà di giurisprudenza, anche sulla base di accordi e convenzioni interuniversitari, estesi, se del caso, ad altre facoltà con insegnamenti giuridici. 4. Nel consiglio delle scuole di specializzazione di cui al comma 1 sono presenti almeno un magistrato ordinario, un avvocato ed un notaio. 5. Il numero dei laureati da ammettere alla scuola, è determinato con decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, di concerto con il Ministro di grazia e giustizia, in misura non inferiore al dieci per cento del numero complessivo di tutti i laureati in giurisprudenza nel corso dell'an- no accademico precedente, tenendo conto, altresì, del numero dei magistrati cessati dal servizio a qua- lunque titolo nell'anno precedente aumentato del venti per cento del numero di posti resisi vacanti nell'organico dei notai nel medesimo periodo, del numero di abilitati alla professione forense nel corso del medesimo periodo e degli altri sbocchi professionali da ripartire per ciascuna scuola di cui al comma 1, e delle condizioni di ricettività delle scuole. L'accesso alla scuola avviene mediante concorso per titoli ed esame. La composizione della commissione esaminatrice, come pure il contenuto delle prove d'esame ed i criteri oggettivi di valutazione delle prove, e' definita nel decreto di cui all'art. 17, comma 114, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Il predetto decreto assicura la presenza nelle commissioni esaminatrici di magistrati, avvocati e notai. 6. Le prove di esame di cui al comma 5 hanno contenuto identico sul territorio nazionale e si svolgono in tutte le sedi delle scuole di cui al comma 3. La votazione finale è espressa in sessantesimi. Ai fini della formazione della graduatoria, si tiene conto del punteggio di laurea e del curriculum degli studi universi- tari, valutato per un massimo di dieci punti. 56

Pagina 57

4. Il praticante può, per giustificato motivo, trasferire la propria iscrizione presso l'ordine del luogo ove intende proseguire il tirocinio. Il consiglio dell'ordine autoriz- za il trasferimento, valutati i motivi che lo giustificano, e rilascia al praticante un certifi- cato attestante il periodo di tirocinio che risulta regolarmente compiuto. 5. In attuazione del presente decreto, l'attività di praticantato presso gli uffici giudi- ziari è disciplinata con regolamento del ministro della giustizia da adottarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sentiti gli organi di autogover- no delle magistrature e il consiglio nazionale forense. I praticanti presso gli uffici giudi- ziari assistono e coadiuvano i magistrati che ne fanno richiesta nel compimento delle lo- ro ordinarie attività, anche con compiti di studio, e ad essi si applica l'articolo 15 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di 15 cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 . Al termine del periodo di formazione il magistrato designato dal capo dell'ufficio giudiziario redige una relazione sull'attività e sulla formazione professionale acquisita, che viene trasmes- sa al consiglio dell'ordine competente. Ai soggetti previsti dal presente comma non compete alcuna forma di compenso, di indennità, di rimborso spese o di trattamen- to previdenziale da parte della pubblica amministrazione. Il rapporto non costituisce ad alcun titolo pubblico impiego. Fino all'emanazione del decreto di cui al primo perio- do, continua ad applicarsi, al riguardo, la disciplina del praticantato vigente al momento di entrata in vigore del presente decreto. 6. Il praticante avvocato è ammesso a sostenere l'esame di Stato nella sede di corte di appello nel cui distretto ha svolto il maggior periodo di tirocinio. Quando il tirocinio è stato svolto per uguali periodi sotto la vigilanza di più consigli dell'ordine aventi sede in distretti diversi, la sede di esame è determinata in base al luogo di svolgimento del primo periodo di tirocinio. * L’articolo 10, fermo in particolare quanto disposto dall’articolo 6, commi 3 e 4, stabilisce che: 7. Il rilascio del diploma di specializzazione è subordinato alla certificazione della regolare frequenza dei corsi, al superamento delle verifiche intermedie, al superamento delle prove finali di esame. 8. Il decreto di cui all'art. 17, comma 114, della L.15 maggio 1997, n. 127, e' emanato sentito il Consiglio superiore della magistratura.». 15 Art15 DPR 10.1.1957. “Segreto d'ufficio. 1. L'impiegato deve mantenere il segreto d'ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto infor- mazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o conclusione, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell'ambito delle proprie attribuzioni, l'impiegato preposto ad un uffi- cio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non vietati dall'ordinamento”. I), II). I) Così sostituito dall'art. 28, L. 7 agosto 1990, n. 241. II) Per la disapplicazione delle norme contenute nel presente articolo, nei confronti del personale non di- rigenziale del comparto Ministeri, delle Regioni ed autonomie locali, della Sanità, delle Istituzioni ed enti di ricerca, delle Università, delle Aziende autonome e della Scuola, vedi l'allegato A al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. 57

Pagina 58

i) il tirocinio forense può essere svolto presso l’Avvocatura dello Stato o presso l’ufficio legale di un ente pubblico ovvero privato quando autorizzato dal Ministro della giustizia vigilante o presso un ufficio giudizia- rio, per non più di dodici mesi (le Commissioni parlamentari hanno richiesto di esplicitare che il tirocinio presso gli uffici legali di enti privati autorizzati dal Ministro della giustizia possa avvenire solo se tali enti sono dotati di un autonomo ufficio legale in cui esercitano iscritti all’albo professionale muniti di diritto di rappresentanza esterna e processuale. La prevista autorizzazione del Ministro della giustizia appare di per sé idonea a garantire l’adeguatezza dello studio presso cui può essere svolto il tirocinio. Tale rilievo risulta idoneo a superare l’osservazione parlamentare); ii) il tirocinio deve in ogni caso essere svolto per almeno sei mesi presso un avvocato iscritto all’ordine o presso l’Avvocatura dello Stato o presso l’ufficio legale di un ente pubblico ovvero privato quando autoriz- zato dal Ministro della giustizia vigilante; iii) il diploma di specializzazione, conseguito presso le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all’articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e successive modificazioni, è valutato ai fini del compimento del periodo di pratica per l’accesso alla professioni di avvocato per il periodo di un anno. iv) il praticante può, per giustificato motivo, trasferire la propria iscrizione presso l’ordine del luogo ove in- tende proseguire il tirocinio. Il consiglio dell’ordine autorizza il trasferimento, valutati i motivi che lo giustifi- cano, e rilascia al praticante un certificato attestante il periodo di tirocinio che risulta regolarmente compiu- to; v) l’attività di praticantato presso gli uffici giudiziari è disciplinata da specifico decreto, da emanare entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, dal ministro della giustizia, sentiti gli organi di au- togoverno delle magistrature ed il consiglio nazionale forense (si è qui accolto uno specifico suggerimento del Consiglio di Stato di non limitarsi al parere del Consiglio Superiore della Magistratura ordinaria). I prati- canti presso gli uffici giudiziari assistono e coadiuvano i magistrati che ne fanno richiesta nel compimento delle loro ordinarie attività, anche con compiti di studio, e ad essi si applica l’articolo 15 del testo unico del- le disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3. Al termine del periodo di formazione il magistrato designato dal capo dell’ufficio giudiziario redige una relazione sull’attività e sulla formazione professionale acquisita, che viene trasmessa al consiglio dell’ordine competente. Ai soggetti previsti dal presente comma non compete alcu- na forma di compenso, di indennità, di rimborso spese o di trattamento previdenziale da parte della pubbli- ca amministrazione. Il rapporto non costituisce ad alcun titolo pubblico impiego. Fino all’emanazione del decreto di cui al primo periodo, continua ad applicarsi la disciplina del praticantato vigente al momento di entrata in vigore del decreto qui illustrato: si tratterà, naturalmente, della sola parte di disciplina del con- cernente questo aspetto del praticantato (si pensi all’articolo 37, commi 4 e 5, del decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011 n. 111, cui si ispira in parte la norma qui descritta); 58

Pagina 59

vi) il praticante avvocato è ammesso a sostenere l’esame di Stato nella sede di corte di appello nel cui di- stretto ha svolto il maggior periodo di tirocinio. Nell’ipotesi in cui il tirocinio sia stato svolto per uguali perio- di sotto la vigilanza di più consigli dell’ordine aventi sede in distretti diversi, la sede di esame è determinata in base al luogo di svolgimento del primo periodo di tirocinio. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - Ufficio studi – tratto da “I dossier dell’Ufficio studi del Consiglio nazionale forense n. 7/2012” 3. Art. 10 del D.P.R. - Disposizioni speciali sul tirocinio forense per l’accesso. Il Capo II del D.P.R. reca diposizioni concernenti gli avvocati ed in particolare in merito al tirocinio all’art. 10 reca diposizioni speciali sul tirocinio forense per l’accesso. Al comma 1 viene previsto che, salvo quanto disposto dall'articolo 6, commi 3 e 4, il tirocinio può esse- re svolto presso l'Avvocatura dello Stato o presso l'ufficio legale di un ente pubblico o di ente privato au- torizzato dal ministro della giustizia o presso un ufficio giudiziario, per non più di dodici mesi. Al comma 2 che il tirocinio deve in ogni caso essere svolto per almeno sei mesi presso un avvocato iscritto all'ordine o presso l'Avvocatura dello Stato o presso l'ufficio legale di un ente pubblico o di un ente privato autorizzato dal ministro della giustizia. Il comma 3 contempla la possibilità che il diploma conseguito presso le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e successive modificazioni, possa essere valutato ai fini del compimento del tirocinio per l'accesso alla professione di avvocato per il periodo di un anno, fermo restando che comunque il tirocinante debba svolgere la prati- ca per almeno sei mesi presso un avvocato iscritto all’ordine o presso l’avvocatura dello stato o presso l’ufficio legale di un ente pubblico o di un ente privato autorizzato dal ministro della giustizia. Al comma 4 è prevista la possibilità che il praticante possa, per giustificato motivo, trasferire la propria iscrizione presso l'ordine del luogo ove intende proseguire il tirocinio. Il consiglio dell'ordine è competen- te ad autorizzare il trasferimento dopo aver valutato i motivi che lo giustificano e a rilasciare al pratican- te un certificato attestante il periodo di tirocinio che risulta regolarmente compiuto. Il comma 5 prevede che l'attività di praticantato possa essere svolta presso gli uffici giudiziari e dovrà essere disciplinata con regolamento del ministro della giustizia da adottarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sentiti gli organi di autogoverno delle magistrature e il consiglio nazionale forense. I praticanti presso gli uffici giudiziari possono assistere e coadiuvare i magistrati che ne fanno richiesta nel compimento delle loro ordinarie attività, anche con compiti di studio, e ad essi si 59

Pagina 60

applica l'articolo 15 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3. Al termine del periodo di formazione il magistrato designato dal capo dell'ufficio giudiziario redige una relazione sull'attività e sul- la formazione professionale acquisita, che viene trasmessa al consiglio dell'ordine competente. Ai soggetti previsti dal presente comma non compete alcuna forma di compenso, di indennità, di rimborso spese o di tratta- mento previdenziale da parte della pubblica amministrazione. Il rapporto non costituisce ad alcun titolo pubblico impiego. Fino all'emanazione del decreto di cui al primo periodo, continua ad applicarsi, al ri- guardo, la disciplina del praticantato vigente al momento di entrata in vigore del presente decreto. Il comma 6 prevede che il praticante avvocato è ammesso a sostenere l'esame di Stato nella sede di corte di appello nel cui distretto ha svolto il maggior periodo di tirocinio. Quando il tirocinio è stato svolto per uguali periodi sotto la vigilanza di più consigli dell'ordine aventi sede in distretti diversi, la sede di esame è determinata in base al luogo di svolgimento del primo periodo di tirocinio. 4. Profili operativi. A) Decorrenza e durata. Tirocinio durante gli studi, o presso pubbliche amministrazioni. Secondo quanto previsto dal comma 2 dell’art. 6 del D.P.R., presso il consiglio dell'ordine è tenuto il re- gistro dei praticanti, l'iscrizione al quale è condizione per lo svolgimento del tirocinio professionale. Si deve, pertanto, ritenere che il tirocinio abbia decorrenza dal momento in cui sia stata deliberata dal con- siglio dell’ordine la iscrizione del futuro praticante nel registro apposito. Senza la convenzione quadro tra il CNF e il MIUR non è operativa la previsione per la quale lo svolgi- mento di parte del tirocinio (un semestre) può avvenire in concomitanza con il corso di studio per il con- seguimento della laurea; del pari è necessaria una convenzione tra il CNF ed il Ministro per la pubblica amministrazione affinché il tirocinio, all’esito del corso di laurea», possa essere svolto presso pubbliche amministrazioni. B) Applicazione delle nuove regole ai tirocini in corso. Il comma 14 prevede che le disposizioni dell’art. 6 del D.P.R. n. 137/2012 si applichino ai tirocini iniziati dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del decreto in parola (fermo quanto già previsto dall'articolo 9, comma 6, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27). Ne consegue che la riduzione del periodo di tirocinio a 18 mesi è imme- diatamente operativa anche per i tirocini in corso, trovando la propria fonte in una disposizione del de- creto legge Cresci Italia qui espressamente richiamata, ed oggetto dell’interpretazione fornita dal Mi- nistero della giustizia con circolare in data 4 luglio 2012. Le altre prescrizioni (ad esempio la necessità che il dominus abbia almeno cinque anni di iscrizione nell’albo) che trovano la propria fonte nel DPR 137/2012 si applicano invece ai tirocini iniziati a partire dal 16 agosto 2012. 60

Pagina 61

Sulla applicazione della riduzione della durata del tirocinio anche ai tirocini in corso al momento dell’entrata in vigore del Decreto legge Cresci Italia, non possono peraltro non ricordarsi le contrastanti 16 interpretazioni fornite dal Ministero . CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: La norma che riguarda il tirocinio forense è solo quella di cui all’art. 10? R: No, gli artt. 6 e 10 si integrano D: Da quando è entrata in vigore la norma sulla durata max di diciotto mesi? R: Dal 24/01/2012, data di entrata in vigore dell’art. 9, co. 6 D.L. 1/2012, che contie- ne una statuizione in tal senso applicabile a tutti i tirocini. D: A quali tirocini si applica la norma sulla durata max? R: Secondo il Ministero, anche a quelli iniziati prima del 24/01/2012. D: Il tirocinio può essere svolto prima della laurea? R: Si, per un max di sei mesi in concomitanza con l’ultimo anno di studi. D: Quest’ultima forma di tirocinio è particolare o ordinaria? R: In nulla differisce dal tirocinio ordinario, se non per il fatto che si può svolgere prima della laurea. D: È stata modificata la normativa sulla continuità della pratica? R: Si, essa può essere interrotta per un periodo non più lungo di tre mesi (prima erano sei), salvo giustificato motivo D: È stata modificata la normativa sul professionista affidatario? R: Si, deve avere almeno cinque anni di anzianità e non può ammettere più di tre pra- ticanti D:Quali sono le modalità di svolgimento del tirocinio diverse dalla frequenza di stu- dio legale (necessaria comunque per un minimo di sei mesi)? R: Le modalità sono le seguenti: a. all’estero (art. 6-4 primo periodo); b. frequenza corsi di formazione (art. 6-9, 10, 11) ; c. presso l’Avvocatura dello Stato (art. 10-1); d. presso l’ufficio legale di un ente pubblico (art. 10-1); e. presso un ente privato autorizzato (art. 10-1); f. diploma scuole Bassanini (art. 10-3); g. frequenza di un ufficio giudiziario; h. presso pubbliche amministrazioni, previa convenzione CNF-Ministro P.A. D: Chi può organizzare corsi di formazione validi per il tirocinio? 16 In particolare con il parere espresso il 14 Maggio 2012 l’Ufficio Legislativo presso il Ministero aveva de- dotto la impossibilità dell’applicazione della disciplina prevista dall’art. 9 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, come convertito dalla legge 24 Marzo 2012, n. 27, ai tirocini che avevano avuto inizio prima della entrata in vigore della legge; pur tuttavia con circolare del 4 Luglio 2012 della Direzione Generale della Giustizia Civile presso il Dipartimento per gli Affari di Giustizia, che qui si intende integralmente ri- chiamata, veniva sostenuto che le nuove norme si applicassero ai tirocini che avevano già avuto inizio alla data di entrata in vigore della legge di conversione. Tale contraria interpretazione veniva giustificata sulla palese disparità di trattamento nell’accesso alla professione in relazione alla data di inizio del tirocinio 61

Pagina 62

R: I COA, senza bisogno di speciali autorizzazioni; tutti gli altri enti, a condizione che siano autorizzati dal CNF. D: Come si chiede ed ottiene l’autorizzazione in questione? R: Sulla base di un regolamento emanato dal CNF previo parere favorevole del Min. della Giustizia. D: Che cosa deve riguardare detto regolamento? R: I seguenti aspetti: a. Modalità e condizioni per l’istituzione dei corsi di formazione, con garanzia del pluralismo dell’offerta formativa; b. Contenuti formativi essenziali; c. Durata minima, con un carico didattico non inferiore a 200 ore; d. Modalità e condizioni per la frequenza e le verifiche D: Quanta parte del tirocinio ordinario può essere sostituita dalla frequenza del corso? R: Massimo sei mesi. D: Quanta parte del tirocinio ordinario può essere sostituita dalla pratica presso l’Avvocatura dello Stato, presso l’ufficio legale di un ente pubblico, privato autoriz- zato o un Ufficio giudiziario? R: Massimo per dodici mesi D: Compete al tirocinante un compenso? R: Si, sotto forma di rimborso forfetario delle spese (art. 9-6 DL 1/2012). D: Sempre? R: No, la remenerazione è espressamente esclusa per la pratica presso un ufficio giu- diziario; per gli altri casi nulla dice la norma. D: È compatibile il tirocinio col rapporto di impiego pubblico o privato? R: Si (cfr. art. 6, comma 5). D: Sempre? R: No, è il COA che deve valutare se modi e tempi del rapporto di lavoro siano com- patibili. D: Il certificato di compiuta pratica ha una durata limitata nel tempo? R: Si, cinque anni, dopo i quali perde efficacia. D: Cosa deve fare il COA quando il certificato di compiuta pratica perde efficacia? R: Deve cancellare il praticante dal Registro. D: Il praticante cancellato può essere reiscritto nel Registro? R: Si, nessuna norma prevede il contrario. CAPO III Disposizioni concernenti i notai Art. 11. Accesso alla professione notarile 1. Possono ottenere la nomina a notaio tutti i cittadini italiani e i cittadini dell'Unione Europea che siano in possesso dei requisiti di cui all'articolo 5 della legge 16 febbraio 62

Pagina 63

1913, n. 89, compreso il superamento del concorso notarile, fermo il diritto dei cittadini dell'Unione Europea che, in difetto del possesso dei requisiti di cui ai numeri 4 e 5 dell'articolo 5 della legge 16 febbraio 1913, n. 89, abbiano superato il concorso notarile al quale abbiano avuto accesso a seguito di riconoscimento del titolo professionale di notaio conseguito in altro Stato membro dell'Unione Europea. 2. Il diploma di specializzazione, conseguito presso le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all'articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e successive modificazioni, è valutato ai fini del compimento del periodo di pratica per l'accesso alla professione di notaio per il periodo di un anno. * Il Capo III (articolo 11) contiene disposizioni riguardanti la professione di notaio. L’articolo 11 disciplina l’accesso all’esercizio della professione. Muovendo dall’art. 5 della legge n. 89 del 1913 si specifica che possono ottenere la nomina a notaio tutti i cittadini italiani e i cittadini dell’Unione Europea che siano in possesso dei requisiti di cui all’articolo 5 della legge 16 febbraio 1913 n. 89, compreso il superamento del concorso notarile, fermo il diritto dei cittadini dell’Unione Europea che, in difetto del possesso dei requisiti di cui ai numeri 4 e 5 dell’articolo 5 della me- desima legge n. 89 del 1913, abbiano superato il concorso notarile al quale abbiano avuto accesso a se- guito di riconoscimento del titolo professionale di notaio conseguito in altro Stato membro dell’Unione Eu- ropea. Si prevede infine – simmetricamente a quanto normato per il praticantato forense e riprendendo l’attuale disciplina – che il diploma di specializzazione, conseguito presso le scuole di specializzazione per le pro- fessioni legali di cui all’articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e successive modifi- cazioni, è valutato ai fini del compimento del periodo di pratica per l’accesso alla professione di notaio per il periodo di un anno. La normativa primaria richiamata in via ricognitiva non può peraltro essere derogata per la sola professione notarile come prospettato in sede di parere parlamentare. * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia CAPO IV Disposizioni transitorie e finali * Il regolamento si applica dal giorno successivo alla data di sua entrata in vigore, individuato nel giorno successivo a quello di sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, e abroga tutte le disposizioni regolamen- tari e legislative con esso incompatibili, fermo quanto previsto dall’articolo 3, comma 5-bis, del decreto- legge 13 agosto 2011 n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011 n. 148, e successive modificazioni 63

Pagina 64

(articolo 12). Il regolamento incide unicamente su attività non soggette a finanziamenti pubblici nella parte regolata, e prevede l’intervento dell’amministrazione centrale (ministri vigilanti) in relazione a competenze già asse- gnate ed alle quali può farsi fronte con le dotazioni di risorse disponibili. Esso non determina pertanto ri- flessi finanziari negativi a carico del bilancio dello Stato (articolo 13). * Tratto da “Relazione Illustrativa Sul Decreto Del Presidente Della Repubblica Recante “Riforma Degli Ordina- menti Professionali In Attuazione Dell’articolo 3, Comma 5, Del Decreto-Legge 13 Agosto 2011, N. 138, Converti- to, Con Modificazioni, Dalla Legge 14 Settembre 2011, N. 148” – 5. Contenuto del Decreto”, a cura dell’Ufficio legislativo del Ministero della Giustizia. Art. 12. Disposizione temporale 1. Le disposizioni di cui al presente decreto si applicano dal giorno successivo alla data di entrata in vigore dello stesso. 2. Sono abrogate tutte le disposizioni regolamentari e legislative incompatibili con le previsioni di cui al presente decreto, fermo quanto previsto dall'articolo 3, comma 5-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 17 settembre 2011, n. 148 , e successive modificazioni, e fatto salvo quanto previsto da disposizioni attuative di direttive di settore emanate dall'Unione europea. CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE - ASPETTI PROBLEMATICI DEL D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 – tratto da “documento rivolto ai COA” D: Qual è la fonte del potere regolamentare e sulla base di quale procedimento il re- golamento è emanato? R: La fonte è l’art. 3, co. 5, lett. a) – g) della legge 148/2011 ed il procedimento di de- legificazione è quello previsto dall’art. 17-2, legge n. 400/1988. D: L’effetto abrogativo delle disposizioni in contrasto a chi va fatto risalire? R: Alla legge 148/2011, art. 3, co. 5 e non al regolamento. D: Sotto quali profili può postularsi l’illegittimità (nullità?) del regolamento? R: Sotto il duplice profilo: a. della mancanza nell’art. 3-5 lett. a)-g) di un principio generale di cui costituisca regolamentazione; 17 Si riporta il testo dell'art. 3, comma 5-bis, del citato decreto-legge n. 138 del 2011: «Art. 3 (Abrogazione delle indebite restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche). - Commi 1. - 5. (Omissis). 5-bis. Le norme vigenti sugli ordinamenti professionali in contrasto con i principi di cui al comma 5, let- tere da a) a g), sono abrogate con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento governativo di cui al comma 5 e, in ogni caso, dalla data del 13 agosto 2012In vigore dal 25 marzo 2012. Commi 5-ter - 12-bis (Omissis).». 64

Pagina 65

b. della eccedenza della regolamentazione rispetto all’eventuale principio generale. D: In quale parte dell’art. 3-5 lett. a)-g) della legge 148/2011 si parla di Albo unico nazionale? R: In nessuna, per cui sia la sua istituzione, sia in particolare la norma sull’annotazione dei provvedimenti disciplinari potrebbero essere illegittime sotto ambedue i profili sopra segnalati. Art. 13. Invarianza finanziaria 1. Dall'attuazione del presente provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. I soggetti pubblici interessati operano nell'ambito delle risorse di- sponibili agli scopi a legislazione vigente. Art. 14. Entrata in vigore 1. Il presente decreto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazio- ne nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osser- varlo e di farlo osservare. 65

Pagina 66

66

Pagina 67

A AP PP PE EN ND DI IC CE E I I P PA AR RE ER RI I: :  Camera dei Deputati Proposte di schema di parere in Commissione Giustizia 1. Proposta di parere dei relatori, onorevoli Cassinelli e Siliquini 2. Proposta alternativa di parere degli onorevoli Di Pietro e Palomba 3. Proposta alternativa di parere dell’onorevole Cavallaro Parere approvato (proposta di parere dei relatori, onorevoli Cassinelli e Sili- quini, approvata dalla Commissione)  Senato della Repubblica Proposte e schema di parere in Commissione Giustizia Parere approvato  Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi - Parere 10 luglio 2012, n. 3169  Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato as974 - nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense 67

Pagina 68

68

Pagina 69

69

Pagina 70

70

Pagina 71

71

Pagina 72

72

Pagina 73

73

Pagina 74

74

Pagina 75

75

Pagina 76

76

Pagina 77

77

Pagina 78

78

Pagina 79

79

Pagina 80

80

Pagina 81

81

Pagina 82

82

Pagina 83

83

Pagina 84

84

Pagina 85

85

Pagina 86

86

Pagina 87

87

Pagina 88

88

Pagina 89

89

Pagina 90

90

Pagina 91

91

Pagina 92

92

Pagina 93

Legislatura 16ª - 2ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 335 del 27/07/2012 GIUSTIZIA (2ª) VENERDÌ 27 LUGLIO 2012 335ª Seduta Presidenza del Presidente BERSELLI Interviene il sottosegretario di Stato per la giustizia Gullo. La seduta inizia alle ore 8,45. …. IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante riforma degli ordi- namenti professionali (n. 488) (Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 e dell'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 a- gosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con condizioni) Riprende l'esame sospeso nella seduta del 10 luglio scorso. Il relatore GALPERTI(PD), anche a nome del correlatore, illustra una proposta di pa- rere favorevole con condizioni. Il senatore BENEDETTI VALENTINI (PdL) pur esprimendo apprezzamento per il contenuto complessivo della proposta di parere, ritiene necessario formulare talune precisazione e considerazioni nel merito della proposta. In particolare con riguardo al rilievo relativo all'articolo 3 ritiene che sia necessario più che formulare una richiesta di chiarimento fornire una esplicita indicazione in proposito. Svolge quindi considerazioni sulla questione concernente le incompatibilità del tirocinio con le attività di impiego pubblico e privato. In particolare egli ritiene che l'espletamen- to di una pratica professionale e seria e non meramente certificativi mal si concili con l'espletamento da parte del tirocinante di altre attività lavorative siano essi private o pubbliche. Per sopperire alle eventuali difficoltà di carattere finanziario gravanti su colo- ro che svolgono la pratica, ritiene preferibile ipotizzare un sistema di incentivi e misure agevolative. Dopo aver svolto talune considerazioni critiche sulla facoltà riconosciuta anche ai sinda- cati di categoria di organizzare attività di aggiornamento, ai sensi del comma 3 del comma 7, si sofferma sulla considerazione concernente l'articolo 8. In proposito, reite- 93

Pagina 94

rando le considerazioni già svolte sull'incompatibilità con il tirocinio, osserva come sia difficile individuare le attività suscettibili di pregiudicare l'autonomia e l'indipendenza di giudizio del professionista. Per tale ragione sarebbe opportuno un ripensamento complessivo del regime delle in- compatibilità con l'esercizio della professione. Relativamente all'articolo 9 condivide il rilievo formulato circa l'esigenza di assicurare una maggiore terzietà nell'esercizio del potere disciplinare. Per quanto concerne l'osservazione relativa alla estensione anche alle società di professionisti dell'applicazione delle norme in materia disciplinare previ- ste per coloro che esercitano la professione in forma individuale, ritiene che tale esten- sione debba essere prevista come obbligatoria e non come meramente opportuna. Conclude esprime forte contrarietà, per le ragioni già citate, alla possibilità riconosciuta ai laureandi di anticipare agli ultimi 6 mesi del corso di studi l'inizio dell'attività di tiroci- nio. Il senatore CENTARO (CN:GS-SI-PID-IB-FI) non condivide le considerazioni testè for- mulate dal senatore Benedetti Valentini. In particolare relativamente all'articolo 3 ritie- ne che in questa sede non competa alla Commissione fornire una indicazione esplicita sull'interpretazione da dare alla norma in questione. Non condivide poi in particolare tutte le argomentazioni in materia di incompatibilità dell'attività lavorativa con il tiroci- nio o con l'espletamento della professione. Più nel dettaglio per quanto riguarda la pra- tica ritiene che il suo espletamento non pregiudichi di per sé la possibilità di svolgere anche un'ulteriore attività lavorativa. Difficilmente configurabile sarebbe poi la previsio- ne di incentivazioni o misure agevolative. Analoghe considerazioni devono valere con ri- guardo all'articolo 8 il quale mira a salvaguardare la libertà di iniziativa individuale del professionista che può ben svolgere attività non strettamente ricollegate a quella pro- fessione laddove con essa non si pongano in contrasto. In relazione alla facoltà ricono- sciuta ai sindacati di categoria di gestire od organizzare l'attività di formazione e ag- giornamento non condivide le argomentazioni che dovrebbero indurre a vietarla, tutt'al più di può valutare l'opportunità di limitare tale facoltà ai soli sindacati maggiormente rappresentativi. La senatrice DELLA MONICA (PD) condivide pienamente i rilievi formulati dal senatore Centaro. Per quanto concerne la facoltà di poter svolgere l'attività di tirocinio nell'ultimo semestre di corso di laurea ritiene che tale misura debba essere positivamente giudica- ta in quanto si pone in linea con l'idea di garantire un ruolo abilitante al lavoro di corsi di studi universitari. La senatrice ALLEGRINI (PdL) svolge dapprima considerazioni sulle difficoltà e le pro- blematica connesse alle professioni cosiddette non regolamentate ed in particolare alla difficoltà di attribuire riconoscimento alle associazioni tra tali professionisti. Per quanto concerne il regime delle incompatibilità del tirocinio con le attività lavorative dubita che l'espletamento di una pratica seria ed effettiva possa realizzarsi anche quando il tiroci- nante svolge in contemporanea attività lavorative. Il senatore MUGNAI (PdL) esprime apprezzamento per il lavoro complessivo svolto dai relatori. Si sofferma quindi sulla questione concernente l'incompatibilità del tirocinio con l'attività lavorativa condividendo talune delle riserve formulate dal senatore Benedetti Valentini. A ben vedere infatti se si vuole effettivamente garantire una pratica rispon- dente a criteri di conformità a canoni deontologici e professionali questa non può che ri- chiedere un impegno serio e assorbente, difficilmente compatibile con lo svolgimento di ulteriori attività. Analoghe considerazioni devono essere formulate anche con riguardo alla possibilità di anticipare all'ultimo semestre del corso di studi universitari l'inizio del 94

Pagina 95

praticantato. Svolge quindi talune considerazioni sul coinvolgimento delle organizzazioni sindacali nella gestione ed organizzazione dei corsi di formazione professionale. Il senatore CALIENDO (PdL) ritiene che questa sede si stanno reiterando errori già commessi in sede di esame del disegno di riforma della professione forense, in partico- lare prevedendo l'incompatibilità dell'attività di tirocinio con l'impiego pubblico. Si domanda se sia davvero opportuno contrastare la possibilità per i praticanti di antici- pare l'inizio della pratica all'ultimo semestre di corso universitario, soprattutto se si con- sidera lo stato dei fatti, che mostra come in moltissimi casi i praticanti siano impiegati per lo osvolgimento di attività a volte del tutto estranee a quelle professionali. Tutte le considerazioni critiche formulate con riguardo all'incimpatibilità dovrebbero essere a suo parere riviste in ragione del più generale cambiamento dell'attività di formazione pro- fessionale, che mostra l'accesso indiscriminato a tutte le facoltà per tutti i titoli di studio di scuola media superiore. Il relatore GALPERTI (PD) riformula la proposta di parere accogliendo alcune delle con- siderazioni emerse nel dibattito. La proposta di parere favorevole con condizioni da ultimo illustrata è quindi, previa veri- fica del prescritto numero legale, posta ai voti ed approvata. La seduta termina alle ore 10. SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAI RELATORI SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 488 La Commissione, esaminato lo schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente il regola- mento recante riforma degli ordinamenti professionali; considerati i principi di delegificazione di cui all’articolo 3, comma 5 del decreto legge n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 148 del 2011, e successive modificazioni, nonché gli ulteriori parametri di legittimità ricavabili dalla legislazione in- terna e dalla normativa dell’Unione Europea; richiamato il parere espresso dal Consiglio di Stato il 10 luglio 2012 sullo schema di re- golamento, i cui rilievi critici sono pienamente condivisi; rilevato che il dato normativo primario da cui si è partiti appare ancora insufficiente- mente coordinato e sistematico, per cui è prioritariamente necessario richiamare l’opportunità di un intervento normativo-quadro realmente unitario a cui poi far riferi- mento incontrovertibile al fine di esercitare la potestà di attuazione mediante delegifi- cazione da parte del Governo secondo lo schema di affidare alle stesse organizzazioni professionali la potestà statutaria e regolamentare e di affidare al governo poteri di in- dirizzo e controllo, nel quadro di una visione ispirata ai principi di competizione e di concorrenza anche nei servizi professionali e di rispetto del principio costituzionale san- cito dall’articolo 33 della Costituzione di richiedere il possesso di speciali requisiti e di 95

Pagina 96

forme organizzative proprie nel caso di necessità dovute alla specifica qualità professio- nale e contraddistinte da asimmetrie informative e cognitive; rilevato in particolare che: l’articolo 1, comma 1, lettera a) annovera nella definizione di "professione regolamenta- ta" anche le attività esercitate dagli iscritti in "albi, registri ed elenchi tenuti da ammini- strazioni o enti pubblici occorre – come già segnalato dal Consiglio di Stato che si chia- risca se si fa riferimento alla possibilità di introdurre nel novero delle professioni regola- te altre specifiche professioni o se, come appare necessario alla luce del contenuto at- tuale della delega, si faccia riferimento con le nozioni richiamate ai soli ordini e collegi delle professioni già esistenti; all’articolo 2 sarebbe opportuno fare riferimento, secondo i principi di delegificazione, all’articolo 33 della Costituzione, che sancisce l’obbligatorietà dell’esame di Stato per l’esercizio di determinate professioni., ritenuto che tale riferimento appare estremamen- te utile allo scopo di affermare la diretta corrispondenza tra la disciplina in esame e i principi costituzionali afferenti alle condizioni di accesso ed esercizio delle professioni regolamentate;. l’articolo 3 stabilisce che l’insieme degli albi territoriali di ogni professione costituisce l’albo unico nazionale degli iscritti; appare opportuno chiarire se si intendeva tener conto della articolata complessità di difforme organizzazione territoriale degli ordini esi- stenti o se si intende attribuire soggettività giuridica e qualità istituzionale al solo insie- me nazionale degli iscritti agli albi e collegi; l’articolo 5, relativo all’obbligo di stipulare una polizza assicurativa per i rischi derivanti dall’attività professionale, riconosce anche alle associazioni professionali la legittimazio- ne a stipulare convenzioni con le compagnie assicurative, eccedendo i principi delegifi- cazione di cui alla lettera e) del richiamato articolo 3, comma 5 del decreto legge n. 138 del 2011, che fanno riferimento unicamente alla legittimazione dei Consigli nazio- nali e degli enti di previdenza; appare pertanto opportuno rimodulare la norma affinché si chiarisca che non è inibito ai Consigli nazionali degli ordini e collegi la possibilità di negoziare polizze collettive, di predisporre le condizioni generali delle polizze assicurati- ve, in convenzione con i propri iscritti, si segnala ulteriormente al riguardo che, trat- tandosi di norma che istituisce un regime di assicurazione obbligatoria, vanno previste anche modalità e condizioni generali per le quali sia obbligatoria da parte delle Compa- gnie assicuratrici la stipula delle polizze, onde evitare il fenomeno dell’indiretta limita- zione all’esercizio della professione; all’articolo 5, come peraltro previsto per le professioni dell’area medica dal decreto- legge n. 89 del 2012, il cui disegno di legge di conversione è stato approvato dalla Ca- mera dei deputati il 19 luglio 2012 (C. 5323) ed ora si trova all’esame del Senato, sa- rebbe opportuno inserire una scadenza temporale differita ai fini dell’entrata in vigore dell'obbligo di stipulazione di una polizza assicurativa per i rischi derivanti dall'esercizio dell’attività professionale a carico degli iscritti agli albi onde consentire l’organizzazione dei presupposti per l’attuazione di tale obbligo; l’articolo 6 rende obbligatorio il tirocinio anche per le categorie che ne erano prive e ne allunga la durata per quelle categorie che lo prevedevano per un periodo inferiore a 18 mesi, occorre chiarire che tale principio non limita in tal modo l’autonomia delle univer- sità e dei consigli nazionali nella definizione di specifiche intese volte ad anticipare il ti- rocinio, come previsto dalla lettera c) del richiamato articolo 3, comma 5, del decreto- 96

Pagina 97

legge n. 138 del 2011 e dal comma 6 dell’articolo 9 del decreto-legge n. 1 del 2012, la disciplina di dettaglio del tirocinio deve essere demandate a regolamenti emanati a cura dei Consigli nazionali degli ordini e collegi; appare opportuno coordinare l’articolo 6 con le disposizioni legislative che attribuiscono ai Consigli nazionali degli ordini e collegi la disciplina dei tirocini; al comma 1 dell’articolo 6 occorre verificare e chiarire se attraverso la previsione si in- tende ottenere e dichiarare ex professo il riconoscimento del carattere obbligatorio an- che per le professioni che attualmente non lo prevedono o se esso si intende limitato ai singoli ordinamenti che già lo prevedono; appare opportuno verificare se corrisponda ai princìpi di delegificazione il comma 3 dello stesso articolo 6, nella parte in cui dispone che il professionista affidatario debba avere almeno 5 anni di anzianità. Tale requisito, infatti, non trova diretto fondamento nell'ar- ticolo 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, e confligge con quanto attualmente previsto da vari ordinamenti professionali, che limitano a 3 anni l'anzianità richiesta al professionista affidatario; occorre chiarire che non vi può essere l’incompatibilità del tirocinio con il solo impiego pubblico, mentre con l’impiego privato si prevede la compatibilità nel caso in cui siano rispettate alcune condizioni, per cui è opportuno prevedere la possibilità di svolgere il tirocinio anche in concomitanza con il mantenimento di un rapporto di impiego pubblico alle medesime condizioni previste per l’attività di lavoro privato subordinato; verificare se l’articolo 6, corrisponda ai principi di delegificazione nella parte in cui si prevede la possibilità per i tirocinanti di frequentare specifici corsi di formazione profes- sionale organizzati da soggetti autorizzati dai ministri vigilanti; e nella parte in cui al comma 10 dell’articolo 6 si attribuisce al ministro vigilante il potere di emanare un re- golamento volto a disciplinare una serie di oggetti relativi ai corsi di formazioni e se non sia invece opportuno secondo la ratio dell’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che sia espressamente previsto dalla legge di delegificazione la legittimazione del Ministro ad adottare regolamenti volti a disciplinare ulteriormente la materia delegifica- ta; è opportuno che meglio emergano i principi della facoltatività della frequenza di corsi di formazione, della loro gratuità e dell’accesso a tutti per i medesimi e del principio di se- parazione fra chi ha poteri di controllo sulla loro idoneità e chi li organizza e tiene, non- ché al superamento del criterio dei crediti formativi come attualmente in essere; l’articolo 7, comma 2, affida al Ministro vigilante la disciplina attuativa dell’obbligo di formazione permanente, eccedendo l’ambito di autorizzazione all’esercizio della potestà regolamentare in delegificazione di cui alla lettera b) del richiamato articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 138 del 2011 che affida la potestà regolamentare unicamente ai Consigli nazionali; il comma 3 dell’articolo 7 relativo alle convenzioni da stipulare tra Consigli nazionali ed università potrebbe essere integrato prevedendo che l'attività di formazione la gestione e l'organizzazione dell'attività di aggiornamento possa essere organizzata anche a cura degli ordini o collegi territoriali e dei sindacati di categoria delle professioni regolamen- tate in qualità di parte sociale con rilevanza nazionale, anche in cooperazione o conven- zione con altri soggetti; 97

Pagina 98

occorre valutare se l’articolo 7, comma 5, invade la competenza delle Regioni disciplina- ta dall’articolo 117, comma 6, della Costituzione prevedendo che le Regioni possono di- sciplinate l’attribuzione di fondi per l’organizzazione di scuole, corsi ed eventi di forma- zione professionale o se si tratta di norma esortativa che può anche essere espunta o meglio riformulata; l’articolo 8 disciplina il regime delle incompatibilità con l’esercizio della professione, limi- tando al primo comma l’incompatibilità esclusivamente alle attività suscettibili di pre- giudicare l’autonomia e indipendenza di giudizio, intellettuale e tecnico del professioni- sta e, al secondo comma, facendo salvo il regime delle incompatibilità con l’esercizio della professione di notaio e con il pubblico impiego; la disciplina delle incompatibilità all’esercizio della professione non rientra nell’oggetto dell’intervento regolamentare in delegificazione autorizzato dal richiamato articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 138 del 2011 ed è opportuno che essa non sia affidata ad una formulazione di carattere generico e valida per tutte le professioni regolamenta- te con possibili incertezze interpretative; l’articolo 9 disciplina il procedimento disciplinare per le professioni diverse da quelle sa- nitarie, con lo scopo di introdurre elementi di maggiore terzietà nell’esercizio del potere disciplinare, istituendo specifici organismi di disciplina distinti e diversi dagli attuali con- sigli territoriali e nazionali; la soluzione prospettata per i consigli territoriali (il trasferimento delle funzioni discipli- nari al consiglio viciniore) e per i consigli nazionali (affidamento della funzione discipli- nare ai soggetti primi fra i non eletti) non sembra realizzare quanto indicato dal richia- mato articolo 3, comma 5, del decreto-legge n . 138 del 2011, in quanto nel primo ca- so permane la commistione fra funzioni amministrative e funzioni disciplinari, e nel se- condo caso sembra meno garantita la terzietà nel giudizio; rimane inoltre irrisolto il problema della divisione delle funzioni disciplinari da quelle amministrative per i consigli nazionali che decidono i ricorsi in via giurisdizionale; sarebbe stato opportuno prevedere per gli ordini e collegi che decidono in via ammini- strativa, l’istituzione di consigli di disciplina territoriali e, per gli ordini e collegi che de- cidono in via giurisdizionale, l’istituzione di specifiche sezioni disciplinari dedicate, da costituirsi all’interno degli attuali consigli territoriali e nazionali, con sottrazione loro di qualunque altra funzione amministrativa; sarebbe opportuno estendere anche alle società di professionisti di cui alla legge 12 novembre 2011, n. 183, l’applicazione, in quanto compatibile, delle medesime disposi- zioni previste nelle leggi professionali in materia disciplinare per gli iscritti che esercita- no la professione in forma individuale, al fine di evitare che lo schermo della società professionale possa costituire una legittima causa di elusione dell’applicazione delle norme disciplinari nei confronti dei soci; appare opportuna una generale riconsiderazione della materia disciplinare alla luce del principio di elezione di corti disciplinari autonome e terze; all’articolo 9, comma 7, si sarebbe dovuta esplicitare la salvezza relativa alla "disciplina vigente per le professioni istituite anteriormente alla Costituzione, i cui Consigli Nazio- 98

Pagina 99

nali hanno, in materia disciplinare, competenza giurisdizionale". Ciò allo scopo di evitare che l’adozione del provvedimento in esame possa surrettiziamente condurre a un’uniformazione indebita delle competenze dei Consigli nazionali degli ordini e collegi, a prescindere dall’attribuzione o meno nei loro confronti dell’esercizio della funzione giu- risdizionale; al fine di assicurare la massima coerenza tra il disposto dei commi 2 e 4 dell’articolo 9, si dovrebbe aggiungere una clausola di salvezza finalizzata a consentire l’anticipazione dei primi sei mesi di tirocinio durante lo svolgimento del corso di laurea, in deroga, quindi alla previsione di cui all’articolo 9, comma 2. Al contempo, al comma 4, si è do- vrebbe prevedere la possibilità di stipulare apposite convenzioni tra i Consigli nazionali degli ordini o collegi, il Ministro per la pubblica istruzione, università e ricerca e il Mini- stro per la semplificazione, al fine di consentire lo svolgimento del tirocinio anche pres- so pubbliche amministrazioni, all’esito del corso di laurea, come previsto ex lege; l’articolo 11 reca una disciplina speciale del tirocinio per l’accesso alla professione foren- se, introducendo, in particolare, la possibilità del suo svolgimento presso gli uffici legali di enti privati autorizzati dal Ministro della giustizia che va meglio esplicitata chiarendo che ciò è possibile solo se gli enti privati sono dotati di autonomo ufficio legale in cui esercitano iscritti agli albi professionali muniti del diritto di rappresentanza esterna e processuale; rilevato che lo schema in esame non prevede la facoltà per le professioni che svolgono attività similari di accorparsi su base volontaria, secondo quanto invece previsto dal comma 5 del richiamato articolo 3 del decreto legge n. 138 del 2011 così modificato dall'art. 9, comma 7, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, determinandosi in tal modo una lacuna normativa, mentre è opportuno chiarire che i consigli nazionali hanno facoltà di predisporre idonee proposte ai fini dell’emanazione di nuovi provvedimenti di riconosci- mento delle professioni derivanti da tali accorpamenti; rilevato che lo schema in esame reca un capo dedicato a tutte le professioni (I), un ca- po dedicato alla professione di avvocato (II) ed un capo dedicato alla professione di no- taio (III); considerato che, sarebbe stato opportuno prevedere ulteriori disposizioni concernenti altre specifiche professioni regolamentate, ritenuto che la riforma degli ordinamenti professionali dovrebbe rappresentare l’occasione per la modernizzazione ed una libe- ralizzazione delle professioni che si faccia carico di superare le criticità esistenti al fine di migliorare la qualità delle prestazioni professionali nell’interesse degli utenti dei ser- vizi professionali; considerato che andrebbe introdotta una norma per i dottori commercialisti e gli esperti contabili che consenta ai tirocinanti di avere la possibilità di completare il tirocinio anche per l’iscrizione nel registro dei revisori legali, atteso che la riduzione generale della du- rata del tirocinio a non oltre 18 mesi non può incidere su quello che la norma comunita- ria impone per l’iscrizione nel citato registro. Così facendo, all’esito dei diciotto mesi di tirocinio e del superamento dell’esame di Stato, l’abilitato dottore commercialista o e- sperto contabile potrà completare il tirocinio per l’iscrizione anche nel registro dei revi- sori legali. considerato, in particolare, che, con riferimento alla professione di assistente sociale, è avvertita dal Consiglio nazionale dell’ordine degli assistenti sociali la necessità di garan- 99

Pagina 100

tire la formazione con un ciclo formativo unico per l’accesso alla professione disponendo l’obbligatorietà della propedeuticità del corso di laurea triennale della classe L39 per l’accesso al successivo biennio di laurea magistrale della classe LM87, dal momento che l’accesso a quest’ultima con diplomi di laurea triennale afferenti ad altre classi diverse dalla L39 non garantisce l’avvenuta acquisizione delle competenze professionali neces- sarie e sufficienti per l’accesso all’esame di Stato di abilitazione professionale e quindi all’esercizio della professione; considerato che, conseguentemente, sarebbe stato opportuno istituire una sezione uni- ca dell’albo superando le attuali sezioni A e B, provvedendo a disporre in via transitoria l’inserimento nella sezione unica dell’albo degli assistenti sociali iscritti nelle due sezioni al momento dell’entrata in vigore del regolamento; con particolare riferimento alla professione di notaio, rilevato che : lo schema di decreto interessa la professione di notaio, oltre che in relazione alla disci- plina generale, in riferimento alle seguenti questioni: a) l’assicurazione obbligatoria; b) l’accesso; c) il tirocinio. Per quanto concerne il punto a) relativo all’assicurazione obbligatoria, l’ordinamento del notariato regola specificamente la materia agli articoli 19 e 20 della legge 16 febbraio 1913 n. 89 come modificati dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 4 maggio 2006 n. 182, stabilendo che il Consiglio Nazionale del Notariato stipuli direttamente una polizza collettiva, ripartendone l’onere del premio fra tutti i notai italiani e non con polizze indi- viduali stipulate sulla base di una "Convenzione collettiva" negoziata a livello nazionale, come previsto invece dall’articolo 5 comma 1 del provvedimento in esame. La specificità del notariato impone la conferma del sistema vigente della polizza collettiva, per offrire ai cittadini assoluta certezza in ordine alla copertura assicurativa della funzione pubblica esercitata da ciascun notaio, non rimessa alla pur doverosa iniziativa dello stesso. Inol- tre, al fine di semplificare il suddetto sistema di partecipazione dei notai agli oneri deri- vanti dal pagamento dei premi della citata polizza, è necessario modificare il sistema di esazione. Per quanto concerne il punto b) relativo all’accesso, si avverte la necessità di superare il limite della partecipazione a non più di tre concorsi, in quanto esso non appare coerente con i principi enunciati nel decreto di agosto 2011. Ovviamente l’abolizione di tale limite richiede adeguati interventi correttivi del sistema concorsuale attuale per prevenire il pericolo di un ingolfamento delle prove, con la partecipazione di una massa di candidati non muniti di adeguata preparazione. Nel Regolamento, pertanto, andrebbe inserita nel Capo III, contenente "Disposizioni concernenti i Notai", e precisamente all’articolo 12, dedicato all’accesso alla professione notarile, l’abrogazione di tale limite con l’introduzione di modifiche volte alla velocizzazione delle prove concorsuali, facilitando anche il reperimento delle disponibilità - oggi scarse – di notai, magistrati e professori universitari ad assumersi l’onere di Commissari di concorso. Nello stesso articolo 12 al comma 2 è previsto che il diploma conseguito presso le Scuo- le di specializzazione per le professioni legali, valga quanto un anno di pratica. Ora è ben noto quanto sia lontano dalla pratica notarile la frequentazione di un corso di spe- cializzazione comune alle altre professioni legali, che per il primo anno ha carattere as- solutamente generalista e nel secondo anno l’obbligo di frequenza viene spesso adem- piuto con la frequenza a scuole istituzionali di notariato. Pertanto, vi è una alternativa: la norma viene del tutto espunta, nell’ottica della valorizzazione della pratica professio- nale realmente fatta – senza surrogati – ovvero deve prevedersi che lo stesso valore abbiano i corsi seguiti presso Scuole istituzionali di notariato o di livello universitario specifiche per l’accesso alla professione notarile. In ogni caso il diploma come sopra conseguito non dovrebbe essere computato per più di sei mesi di pratica. 100

Pagina 101

Infine, per quanto riguarda in particolare il punto c) relativo al tirocinio e di cui all’articolo 6 del schema, si sarebbe dovuta aggiungere alla fine del comma 8, la previ- sione che i Consigli nazionali disciplinino con appositi regolamenti le modalità per la ve- rifica dell’effettivo svolgimento del tirocinio. esprime parere favorevole a condizione che il provvedimento sia modificato secondo quanto riportato in premessa. PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 488 La Commissione, esaminato lo schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente il regola- mento recante riforma degli ordinamenti professionali; considerati i principi di delegificazione di cui all’articolo 3, comma 5 del decreto legge n. 138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 148 del 2011, e successive modificazioni, nonché gli ulteriori parametri di legittimità ricavabili dalla legislazione in- terna e dalla normativa dell’Unione Europea; richiamato il parere espresso dal Consiglio di Stato il 10 luglio 2012 sullo schema di re- golamento, i cui rilievi critici sono pienamente condivisi; rilevato che il dato normativo primario da cui si è partiti appare ancora insufficiente- mente coordinato e sistematico, per cui è prioritariamente necessario richiamare l’opportunità di un intervento normativo-quadro realmente unitario a cui poi far riferi- mento incontrovertibile al fine di esercitare la potestà di attuazione mediante delegifi- cazione da parte del Governo secondo lo schema di affidare alle stesse organizzazioni professionali la potestà statutaria e regolamentare e di affidare al governo poteri di in- dirizzo e controllo, nel quadro di una visione ispirata ai principi di competizione e di concorrenza anche nei servizi professionali e di rispetto del principio costituzionale san- cito dall’articolo 33 della Costituzione di richiedere il possesso di speciali requisiti e di forme organizzative proprie nel caso di necessità dovute alla specifica qualità professio- nale e contraddistinte da asimmetrie informative e cognitive; rilevato in particolare che: l’articolo 1, comma 1, lettera a) annovera nella definizione di "professione regolamenta- ta" anche le attività esercitate dagli iscritti in "albi, registri ed elenchi tenuti da ammini- strazioni o enti pubblici occorre – come già segnalato dal Consiglio di Stato che si chia- risca se si fa riferimento alla possibilità di introdurre nel novero delle professioni regola- te altre specifiche professioni o se, come appare necessario alla luce del contenuto at- tuale della delega, si faccia riferimento con le nozioni richiamate ai soli ordini e collegi delle professioni già esistenti; all’articolo 2 sarebbe opportuno fare riferimento, secondo i principi di delegificazione, all’articolo 33 della Costituzione, che sancisce l’obbligatorietà dell’esame di Stato per l’esercizio di determinate professioni, ritenuto che tale riferimento appare estremamen- te utile allo scopo di affermare la diretta corrispondenza tra la disciplina in esame e i 101

Pagina 102

principi costituzionali afferenti alle condizioni di accesso ed esercizio delle professioni regolamentate;. l’articolo 3 stabilisce che l’insieme degli albi territoriali di ogni professione costituisce l’albo unico nazionale degli iscritti; appare opportuno chiarire se si intendeva tener conto della articolata complessità di difforme organizzazione territoriale degli ordini esi- stenti o se si intende attribuire soggettività giuridica e qualità istituzionale al solo insie- me nazionale degli iscritti agli albi e collegi; l’articolo 5, relativo all’obbligo di stipulare una polizza assicurativa per i rischi derivanti dall’attività professionale, riconosce anche alle associazioni professionali la legittimazio- ne a stipulare convenzioni con le compagnie assicurative, eccedendo i princìpi di delegi- ficazione di cui alla lettera e) del richiamato articolo 3, comma 5 del decreto legge n. 138 del 2011, che fanno riferimento unicamente alla legittimazione dei Consigli nazio- nali e degli enti di previdenza; appare pertanto opportuno rimodulare la norma affinché si chiarisca che non è inibito ai Consigli nazionali degli ordini e collegi la possibilità di negoziare polizze collettive, di predisporre le condizioni generali delle polizze assicurati- ve, in convenzione con i propri iscritti, si segnala ulteriormente al riguardo che, trat- tandosi di norma che istituisce un regime di assicurazione obbligatoria, vanno previste anche modalità e condizioni generali per le quali sia obbligatoria da parte delle Compa- gnie assicuratrici la stipula delle polizze, onde evitare il fenomeno dell’indiretta limita- zione all’esercizio della professione; all’articolo 5, come peraltro previsto per le professioni dell’area medica dal decreto- legge n. 89 del 2012, il cui disegno di legge di conversione, già approvato dalla Camera dei deputati il 19 luglio 2012, ora si trova all’esame del Senato (A.S. 3414), sarebbe opportuno inserire una scadenza temporale differita ai fini dell’entrata in vigore dell'ob- bligo di stipulazione di una polizza assicurativa per i rischi derivanti dall'esercizio dell’attività professionale a carico degli iscritti agli albi onde consentire l’organizzazione dei presupposti per l’attuazione di tale obbligo; l’articolo 6 rende obbligatorio il tirocinio anche per le categorie che ne erano prive e ne allunga la durata per quelle categorie che lo prevedevano per un periodo inferiore a 18 mesi, occorre chiarire che tale principio non limita in tal modo l’autonomia delle univer- sità e dei consigli nazionali nella definizione di specifiche intese volte ad anticipare il ti- rocinio, come previsto dalla lettera c) del richiamato articolo 3, comma 5, del decreto- legge n. 138 del 2011 e dal comma 6 dell’articolo 9 del decreto-legge n. 1 del 2012, la disciplina di dettaglio del tirocinio deve essere demandate a regolamenti emanati a cura dei Consigli nazionali degli ordini e collegi; appare opportuno coordinare l’articolo 6 con le disposizioni legislative che attribuiscono ai Consigli nazionali degli ordini e collegi la disciplina dei tirocini; al comma 1 dell’articolo 6 occorre verificare e chiarire se attraverso la previsione si in- tende ottenere e dichiarare ex professo il riconoscimento del carattere obbligatorio an- che per le professioni che attualmente non lo prevedono o se esso si intende limitato ai singoli ordinamenti che già lo prevedono; al fine di assicurare la massima coerenza tra il disposto dei commi 2 e 4 dell’articolo 6, si dovrebbe aggiungere una clausola di salvezza finalizzata a consentire l’anticipazione dei primi sei mesi di tirocinio durante lo svolgimento del corso di laurea, in deroga, quindi alla previsione di cui all’articolo 6, comma 2. Al contempo, al comma 4, si è do- vrebbe prevedere la possibilità di stipulare apposite convenzioni tra i Consigli nazionali 102

Pagina 103

degli ordini o collegi, il Ministro per la pubblica istruzione, università e ricerca e il Mini- stro per la semplificazione, al fine di consentire lo svolgimento del tirocinio anche pres- so pubbliche amministrazioni, all’esito del corso di laurea, come previsto ex lege; appare opportuno verificare se corrisponda ai princìpi di delegificazione il comma 3 dello stesso articolo 6, nella parte in cui dispone che il professionista affidatario debba avere almeno 5 anni di anzianità. Tale requisito, infatti, non trova diretto fondamento nell'ar- ticolo 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, e confligge con quanto attualmente previsto da vari ordinamenti professionali, che limitano a 3 anni l'anzianità richiesta al professionista affidatario; occorre chiarire che non vi può essere l’incompatibilità del tirocinio con il solo impiego pubblico, mentre con l’impiego privato si prevede la compatibilità nel caso in cui siano rispettate alcune condizioni, per cui è opportuno prevedere la possibilità di svolgere il tirocinio anche in concomitanza con il mantenimento di un rapporto di impiego pubblico alle medesime condizioni previste per l’attività di lavoro privato subordinato; verificare se l’articolo 6, corrisponda ai principi di delegificazione nella parte in cui si prevede la possibilità per i tirocinanti di frequentare specifici corsi di formazione profes- sionale organizzati da soggetti autorizzati dai ministri vigilanti; e nella parte in cui al comma 10 dell’articolo 6 si attribuisce al ministro vigilante il potere di emanare un re- golamento volto a disciplinare una serie di oggetti relativi ai corsi di formazioni e se non sia invece opportuno secondo la ratio dell’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che sia espressamente previsto dalla legge di delegificazione la legittimazione del Ministro ad adottare regolamenti volti a disciplinare ulteriormente la materia delegifica- ta; è opportuno che meglio emergano i principi della facoltatività della frequenza di corsi di formazione, della loro gratuità e dell’accesso a tutti per i medesimi e del principio di se- parazione fra chi ha poteri di controllo sulla loro idoneità e chi li organizza e tiene, non- ché al superamento del criterio dei crediti formativi come attualmente in essere; l’articolo 7, comma 2, affida al Ministro vigilante la disciplina attuativa dell’obbligo di formazione permanente, eccedendo l’ambito di autorizzazione all’esercizio della potestà regolamentare in delegificazione di cui alla lettera b) del richiamato articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 138 del 2011 che affida la potestà regolamentare unicamente ai Consigli nazionali; il comma 3 dell’articolo 7 relativo alle convenzioni da stipulare tra Consigli nazionali ed università potrebbe essere integrato prevedendo che l'attività di formazione la gestione e l'organizzazione dell'attività di aggiornamento possa essere organizzata anche a cura degli ordini o collegi territoriali e dei sindacati di categoria maggiormente rappresentati- vi a livello nazionale delle professioni regolamentate in qualità di parte sociale con rile- vanza nazionale, anche in cooperazione o convenzione con altri soggetti; occorre valutare se l’articolo 7, comma 5, invade la competenza delle Regioni disciplina- ta dall’articolo 117, comma 6, della Costituzione prevedendo che le Regioni possono di- sciplinare l’attribuzione di fondi per l’organizzazione di scuole, corsi ed eventi di forma- zione professionale o se si tratta di norma esortativa che può anche essere espunta o meglio riformulata; l’articolo 8 disciplina il regime delle incompatibilità con l’esercizio della professione, limi- tando al primo comma l’incompatibilità esclusivamente alle attività suscettibili di pre- 103

Pagina 104

giudicare l’autonomia e indipendenza di giudizio, intellettuale e tecnico del professioni- sta e, al secondo comma, facendo salvo il regime delle incompatibilità con l’esercizio della professione di notaio e con il pubblico impiego; la disciplina delle incompatibilità all’esercizio della professione non rientra nell’oggetto dell’intervento regolamentare in delegificazione autorizzato dal richiamato articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 138 del 2011 ed è opportuno che essa non sia affidata ad una formulazione di carattere generico e valida per tutte le professioni regolamenta- te con possibili incertezze interpretative; l’articolo 9 disciplina il procedimento disciplinare per le professioni diverse da quelle sa- nitarie, con lo scopo di introdurre elementi di maggiore terzietà nell’esercizio del potere disciplinare, istituendo specifici organismi di disciplina distinti e diversi dagli attuali con- sigli territoriali e nazionali; la soluzione prospettata per i consigli territoriali (il trasferimento delle funzioni discipli- nari al consiglio viciniore) e per i consigli nazionali (affidamento della funzione discipli- nare ai soggetti primi fra i non eletti) non sembra realizzare quanto indicato dal richia- mato articolo 3, comma 5, del decreto-legge n . 138 del 2011, in quanto nel primo ca- so permane la commistione fra funzioni amministrative e funzioni disciplinari, e nel se- condo caso sembra meno garantita la terzietà nel giudizio; rimane inoltre irrisolto il problema della divisione delle funzioni disciplinari da quelle amministrative per i consigli nazionali che decidono i ricorsi in via giurisdizionale; sarebbe stato opportuno prevedere per gli ordini e collegi che decidono in via ammini- strativa, l’istituzione di consigli di disciplina territoriali e, per gli ordini e collegi che de- cidono in via giurisdizionale, l’istituzione di specifiche sezioni disciplinari dedicate, da costituirsi all’interno degli attuali consigli territoriali e nazionali, con sottrazione loro di qualunque altra funzione amministrativa; sarebbe necessario estendere anche alle società di professionisti di cui alla legge 12 no- vembre 2011, n. 183, l’applicazione, in quanto compatibile, delle medesime disposizioni previste nelle leggi professionali in materia disciplinare per gli iscritti che esercitano la professione in forma individuale, al fine di evitare che lo schermo della società profes- sionale possa costituire una legittima causa di elusione dell’applicazione delle norme di- sciplinari nei confronti dei soci; appare opportuna una generale riconsiderazione della materia disciplinare alla luce del principio di elezione di corti disciplinari autonome e terze; all’articolo 9, comma 7, si sarebbe dovuta esplicitare la salvezza relativa alla "disciplina vigente per le professioni istituite anteriormente alla Costituzione, i cui Consigli Nazio- nali hanno, in materia disciplinare, competenza giurisdizionale". Ciò allo scopo di evitare che l’adozione del provvedimento in esame possa surrettiziamente condurre a un’uniformazione indebita delle competenze dei Consigli nazionali degli ordini e collegi, a prescindere dall’attribuzione o meno nei loro confronti dell’esercizio della funzione giu- risdizionale; l’articolo 11 reca una disciplina speciale del tirocinio per l’accesso alla professione foren- se, introducendo, in particolare, la possibilità del suo svolgimento presso gli uffici legali di enti privati autorizzati dal Ministro della giustizia che va meglio esplicitata chiarendo 104

Pagina 105

che ciò è possibile solo se gli enti privati sono dotati di autonomo ufficio legale in cui esercitano iscritti agli albi professionali muniti del diritto di rappresentanza esterna e processuale; rilevato che lo schema in esame non prevede la facoltà per le professioni che svolgono attività similari di accorparsi su base volontaria, secondo quanto invece previstodal comma 5 del richiamato articolo 3 del decreto legge n. 138 del 2011 così modificato dall'art. 9, comma 7, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, determinandosi in tal modo una lacuna normativa, mentre è opportuno chiarire che i consigli nazionali hanno facoltà di predisporre idonee proposte ai fini dell’emanazione di nuovi provvedimenti di riconosci- mento delle professioni derivanti da tali accorpamenti; rilevato che lo schema in esame reca un capo dedicato a tutte le professioni (I), un ca- po dedicato alla professione di avvocato (II) ed un capo dedicato alla professione di no- taio (III); considerato che, sarebbe stato opportuno prevedere ulteriori disposizioni concernenti altre specifiche professioni regolamentate, ritenuto che la riforma degli ordinamenti professionali dovrebbe rappresentare l’occasione per la modernizzazione ed una libe- ralizzazione delle professioni che si faccia carico di superare le criticità esistenti al fine di migliorare la qualità delle prestazioni professionali nell’interesse degli utenti dei ser- vizi professionali; considerato che andrebbe introdotta una norma per i dottori commercialisti e gli esperti contabili che consenta ai tirocinanti di avere la possibilità di completare il tirocinio anche per l’iscrizione nel registro dei revisori legali, atteso che la riduzione generale della du- rata del tirocinio a non oltre 18 mesi non può incidere su quello che la norma comunita- ria impone per l’iscrizione nel citato registro. Così facendo, all’esito dei diciotto mesi di tirocinio e del superamento dell’esame di Stato, l’abilitato dottore commercialista o e- sperto contabile potrà completare il tirocinio per l’iscrizione anche nel registro dei revi- sori legali. considerato, in particolare, che, con riferimento alla professione di assistente sociale, è avvertita dal Consiglio nazionale dell’ordine degli assistenti sociali la necessità di garan- tire la formazione con un ciclo formativo unico per l’accesso alla professione disponendo l’obbligatorietà della propedeuticità del corso di laurea triennale della classe L39 per l’accesso al successivo biennio di laurea magistrale della classe LM87, dal momento che l’accesso a quest’ultima con diplomi di laurea triennale afferenti ad altre classi diverse dalla L39 non garantisce l’avvenuta acquisizione delle competenze professionali neces- sarie e sufficienti per l’accesso all’esame di Stato di abilitazione professionale e quindi all’esercizio della professione; considerato che, conseguentemente, sarebbe stato opportuno istituire una sezione uni- ca dell’albo superando le attuali sezioni A e B, provvedendo a disporre in via transitoria l’inserimento nella sezione unica dell’albo degli assistenti sociali iscritti nelle due sezioni al momento dell’entrata in vigore del regolamento; con particolare riferimento alla professione di notaio, rilevato che : lo schema di decreto interessa la professione di notaio, oltre che in relazione alla disci- plina generale, in riferimento alle seguenti questioni: a) l’assicurazione obbligatoria; b) l’accesso; c) il tirocinio. 105

Pagina 106

Per quanto concerne il punto a) relativo all’assicurazione obbligatoria, l’ordinamento del notariato regola specificamente la materia agli articoli 19 e 20 della legge 16 febbraio 1913 n. 89 come modificati dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 4 maggio 2006 n. 182, stabilendo che il Consiglio Nazionale del Notariato stipuli direttamente una polizza collettiva, ripartendone l’onere del premio fra tutti i notai italiani e non con polizze indi- viduali stipulate sulla base di una "Convenzione collettiva" negoziata a livello nazionale, come previsto invece dall’articolo 5 comma 1 del provvedimento in esame. La specificità del notariato impone la conferma del sistema vigente della polizza collettiva, per offrire ai cittadini assoluta certezza in ordine alla copertura assicurativa della funzione pubblica esercitata da ciascun notaio, non rimessa alla pur doverosa iniziativa dello stesso. Inol- tre, al fine di semplificare il suddetto sistema di partecipazione dei notai agli oneri deri- vanti dal pagamento dei premi della citata polizza, è necessario modificare il sistema di esazione. Per quanto concerne il punto b) relativo all’accesso, si avverte la necessità di superare il limite della partecipazione a non più di tre concorsi, in quanto esso non appare coerente con i principi enunciati nel decreto di agosto 2011. Ovviamente l’abolizione di tale limite richiede adeguati interventi correttivi del sistema concorsuale attuale per prevenire il pericolo di un ingolfamento delle prove, con la partecipazione di una massa di candidati non muniti di adeguata preparazione. Nel Regolamento, pertanto, andrebbe inserita nel Capo III, contenente "Disposizioni concernenti i Notai", e precisamente all’articolo 12, dedicato all’accesso alla professione notarile, l’abrogazione di tale limite con l’introduzione di modifiche volte alla velocizzazione delle prove concorsuali, facilitando anche il reperimento delle disponibilità - oggi scarse – di notai, magistrati e professori universitari ad assumersi l’onere di Commissari di concorso. Nello stesso articolo 12 al comma 2 è previsto che il diploma conseguito presso le Scuo- le di specializzazione per le professioni legali, valga quanto un anno di pratica. Ora è ben noto quanto sia lontano dalla pratica notarile la frequentazione di un corso di spe- cializzazione comune alle altre professioni legali, che per il primo anno ha carattere as- solutamente generalista e nel secondo anno l’obbligo di frequenza viene spesso adem- piuto con la frequenza a scuole istituzionali di notariato. Pertanto, vi è una alternativa: la norma viene del tutto espunta, nell’ottica della valorizzazione della pratica professio- nale realmente fatta – senza surrogati – ovvero deve prevedersi che lo stesso valore abbiano i corsi seguiti presso Scuole istituzionali di notariato o di livello universitario specifiche per l’accesso alla professione notarile. In ogni caso il diploma come sopra conseguito non dovrebbe essere computato per più di sei mesi di pratica. Infine, per quanto riguarda in particolare il punto c) relativo al tirocinio e di cui all’articolo 6 del schema, si sarebbe dovuta aggiungere alla fine del comma 8, la previ- sione che i Consigli nazionali disciplinino con appositi regolamenti le modalità per la ve- rifica dell’effettivo svolgimento del tirocinio. esprime parere favorevole a condizione che il provvedimento sia modificato secondo quanto riportato in premessa. 106

Pagina 107

Consiglio di Stato - Sezione Consultiva per gli Atti Normativi - Parere 10 luglio 2012, n. 3169 REPUBBLICA ITALIANA Consiglio di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 5 luglio 2012 NUMERO AFFARE 05262/2012 OGGETTO: Ministero della giustizia. Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante "Riforma degli ordinamenti professionali in attuazione dell'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148". LA SEZIONE Vista la relazione del 19 giugno 2012, pervenuta il 20 giugno 2012, con cui il Ministero della giustizia chiede il parere in ordine allo schema di regolamento in oggetto. Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore, Consigliere Roberto Chieppa; Premesso: Riferisce l'Amministrazione che l'intervento normativo di riforma degli ordinamenti professionali trova fondamento in un contesto di legislazione primaria modificatosi in un breve arco temporale, nell'ambito del quale si sono succedute le seguenti disposizio- ni: - l'articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modi- ficazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, recante "Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo", norma con la quale sono stati fissati principi ai quali devono necessariamente conformarsi tutte le professioni regolamenta- te; - l'articolo 10 della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante "Disposizioni per la for- mazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2012)", che, in materia di 'Riforma degli ordini professionali e società tra professionisti', ha modificato l'articolo 3, comma 5, alinea, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, introducendo lo strumento normativo attraverso il quale effettuare la riforma degli ordinamenti profes- sionali, individuato nel regolamento di delegificazione di cui all'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400; è stato altresì previsto, dalla stessa disposizione, che le norme vigenti sugli ordinamenti siano abrogate con effetto dall'entrata in vigore del regolamento governativo; - l'articolo 33 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, recante "Disposizioni urgenti per la crescita, l'e- quità e il consolidamento dei conti pubblici", con cui sono stati regolati (introducendo un comma 5-bis, di seguito al comma 5 dell'articolo 3 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138) i tempi di attuazione della normativa secondaria di delegificazione, stabilendo che le leggi professionali sarebbero state abrogate 'in ogni caso' dalla data del 13 ago- 107

Pagina 108

sto 2012, ovvero, solo se anteriore, dalla data di adozione dei regolamenti; con la stes- sa norma l'effetto abrogante è stato limitato alle sole disposizioni in contrasto con i principi - autoesecutivi -formulati dall'articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 che li aveva introdotti; con il medesimo articolo 33 è stata espressamente conferita al Governo la facoltà di raccogliere, entro il 31 dicembre 2012, in un testo unico da ema- nare ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 23 agosto 1988, n. 400, le disposizioni da considerarsi in vigore a seguito dell'avvenuta riforma (è stato così introdotto il comma 5-ter, di seguito al comma 5-bis dell'articolo 3 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138); - l'articolo 9 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dal- la legge 24 marzo 2012, n. 27, recante "Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo svi- luppo delle infrastrutture e la competitività", con il quale: è stato integralmente abro- gato il sistema delle tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico; sono stabilite le modalità di pattuizione del compenso per le prestazioni professionali e fissa- ti obblighi informativi in favore del cliente, con la previsione di un preventivo di mas- sima; è stata prevista in diciotto mesi la durata massima del tirocinio per l'accesso alle professioni e stabilita la possibilità che i primi sei mesi di tirocinio possano essere svol- ti in concomitanza con il corso di studio per il conseguimento della laurea; è stato mo- dificato l'articolo 3, comma 5, nelle parti incompatibili con le nuove disposizioni imme- diatamente precettive. L'amministrazione prosegue elencando i seguenti principi guida dei regolamenti di delegificazione attraverso cui provvedere alla liberalizzazione delle professioni: a) l'accesso alla professione deve essere libero e fondato sull'autonomia e sull'indipen- denza di giudizio, intellettuale e tecnica, del professionista; il numero chiuso, su base territoriale, è consentito solo per particolari ragioni di interesse pubblico (come ad e- sempio la tutela della salute umana) e alcuna limitazione può fondarsi su discrimina- zioni dirette o indirette basate sulla nazionalità, ovvero sulla ubicazione della sede del- la società professionale; b) la formazione continua permanente è obbligatoria, ed è sanzionata disciplinarmente la violazione di tale obbligo; c) il tirocinio per l'accesso deve avere (per disposizione di norma primaria) durata non superiore ai diciotto mesi, e deve garantire l'effettivo svolgimento dell'attività formativa ed il suo adeguamento costante all'esigenza di assicurare il miglior esercizio della pro- fessione; d) l'assicurazione per i rischi derivanti dall'esercizio dell'attività professionale è obbli- gatoria, e di essa deve essere data notizia al cliente; e) la funzione disciplinare deve essere affidata ad organi diversi da quelli aventi fun- zioni amministrative; allo scopo è prevista l'incompatibilità della carica di consigliere dell'Ordine territoriale o di consigliere nazionale con quella di membro dei consigli di disciplina territoriali e nazionali. f) la pubblicità informativa deve essere consentita con ogni mezzo, e può anche avere ad oggetto, oltre all'attività professionale esercitata, i titoli e le specializzazioni del pro- fessionista, l'organizzazione dello studio ed i compensi praticati. Nel valutare la compatibilità con il sistema costituzionale delle fonti poste a fondamen- to della riforma, l'amministrazione richiama la competenza esclusiva statale relativa 108

Pagina 109

alla tutela della concorrenza, che consente di incidere sulla materia delle professioni di legislazione concorrente. L'amministrazione evidenzia, inoltre, che la norma primaria non sembra aver tenuto conto della natura della competenza disciplinare di quegli ordini professionali per i quali le funzioni in materia disciplinare sono previste dal legislatore alla stregua di una vera e propria competenza giurisdizionale (è il caso, a titolo di esempio, degli architet- ti, degli avvocati, dei chimici, dei geometri, degli ingegneri, dei periti industriali), giun- gendo alla conclusione che, non potendo la materia della giurisdizione essere discipli- nata se non ad opera della legge ordinaria (stante la riserva assoluta di legge ex art. 108 Cost.), con il regolamento in esame non possono essere disciplinate le funzioni giu- risdizionali dei Consigli dell'ordine nazionali. Corollario di tale assunto è che la lettera f) dell'articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, viene riferita ai soli procedimenti disciplinari rimessi alla com- petenza di consigli che decidono in via amministrativa (come nel caso dei commerciali- sti ed esperti contabili). Sulla base di tali premesse, l'amministrazione illustra il contenuto del decreto, che è u- nico per tutte le professioni, ed è ripartito in quattro Capi, il primo dei quali, composto di nove articoli, reca disposizioni generali, mentre gli ulteriori capi contengono alcune disposizioni specifiche relative agli avvocati (Capo II; artt. 10 e 11), ai notai (Capo III; art. 12) e ad abrogazioni ed entrata in vigore (Capo IV, artt. 13 e 14). Considerato: 1. Lo schema di regolamento dà attuazione all'art. 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, recante "Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo svilup- po", con cui la riforma degli ordinamenti professionali è stata demandata allo strumen- to del regolamento di delegificazione di cui all'articolo 17, comma 2, della legge 23 a- gosto 1988, n. 400, con abrogazione delle vigenti norme in contrasto con i nuovi prin- cipi a decorrere dalla data del 13 agosto 2012, ovvero, solo se anteriore, dalla data di adozione dei regolamenti. L'effetto abrogante è stato limitato alle sole disposizioni in contrasto con i principi for- mulati dall'articolo 3, comma 5, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, demandando al Governo la facoltà di raccogliere, entro il 31 dicembre 2012, in un testo unico da emanare ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 23 agosto 1988, n. 400, le disposizioni da considerarsi in vigore a seguito dell'avvenuta riforma. In sostanza, l'effetto abrogante previsto dalla norma primaria è diretto ad eliminare gli ostacoli normativi che si frappongono alla liberalizzazione delle professioni, e il pre- sente regolamento ha la funzione di riempire i vuoti, dando attuazione ai principi con- tenuto nella norma primaria. La scelta dell'amministrazione di procedere all'emanazione di un unico regolamento ri- guardante tutte le professioni regolamentate è condivisa da questa Sezione, in quanto l'uniformità dei principi di liberalizzazione per tutte le professioni risulta coerente con i criteri fissati dalla norma primaria, in modo appunto indistinto per le diverse profes- sioni. Parimenti condivisibile è la prima parte dell'inquadramento costituzionale, in cui è evi- denziato che il contenuto del decreto attiene alla ed. materia trasversale della tutela della concorrenza, rientrante nella legislazione esclusiva dello Stato, che consente a quest'ultimo di intervenire con la finalità di tutelare la concorrenza anche in relazione 109

Pagina 110

a materie rientranti nella competenza concorrente Stato — Regioni, come quella delle professioni. E', infatti, evidente che una riforma degli ordinamenti professionali finalizzata ad attu- are il principio di liberalizzazione è direttamente ispirata a realizzare la piena concor- renza nel settore, in conformità anche con il diritto dell'Unione europea, che qualifica l'attività delle libere professioni come servizi (articolo 57, par. 2, lett. d), TFUE), la cui prestazione non può essere soggetta a restrizione alcuna (articolo 56 TFUE). Del resto, la Corte Costituzionale ha da tempo affermato che la potestà legislativa re- gionale nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il principio, secondo cui l'individuazione delle figure professionali è riservata, per il suo carattere necessa- riamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale (Corte Cost. n. 153/2006; n. 57/2007; in precedenza, v. Corte Cost. n. 384/1986). Alle esigenze di unitarietà presenti con riferimento al contenuto del presente regola- mento, va aggiunta la specifica finalità di tutela della concorrenza, che conferma la sussistenza della competenza legislativa statale. La riconduzione dell'intervento normativo alla materia della tutela della concorrenza consente di escludere ogni profilo di contrasto con l'art. 117, comma 6, della Costitu- zione, che limita la potestà regolamentare dello Stato alle sole materie di legislazione esclusiva. Con riferimento ai criteri della delega, correttamente riassunti dall'amministrazione nei punti indicati in precedenza, va sottolineato come il criterio principale, che deve costi- tuire la guida per ogni scelta interpretativa, sia costituito dall'affermazione secondo cui "gli ordinamenti professionali devono garantire che l'esercizio dell'attività risponda senza eccezioni ai principi di libera concorrenza, alla presenza diffusa dei professioni- sti su tutto il territorio nazionale, alla differenziazione e pluralità di offerta che garanti- sca l'effettiva possibilità di scelta degli utenti nell'ambito della più ampia informazione relativamente ai servizi offerti". Per raggiungere tale scopo, la norma primaria fissa, quale primo principio, quello se- condo cui "l'accesso alla professione è libero e il suo esercizio è fondato e ordinato sull'autonomia e sull'indipendenza di giudizio, intellettuale e tecnica, del professionista. La limitazione, in forza di una disposizione di legge, del numero di persone che sono ti- tolate ad esercitare una certa professione in tutto il territorio dello Stato o in una certa area geografica, è consentita unicamente laddove essa risponda a ragioni di interesse pubblico, tra cui in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana, e non in- troduca una discriminazione diretta o indiretta basata sulla nazionalità o, in caso di e- sercizio dell'attività in forma societaria, della sede legale della società professionale". Gli altri principi contenuti nel comma 5 dell'art. 3 del d.l. n. 138/2011 costituiscono at- tuazione e specificazione dei suddetti primari obiettivi della riforma, e devono essere interpretati nel senso di evitare che l'introduzione delle presenti norme regolamentari possa, anche indirettamente, porsi in contrasto con il libero accesso alle professioni, o possa anche solo ritardare l'accesso alle professioni da parte dei giovani. 2. Passando ad esaminare nel dettaglio il contenuto del decreto, si rileva che l'art. 1 (Definizione e ambito di applicazione) contiene le definizioni di 'professione regolamen- tata' e di 'professionista', adottando, in particolare, una definizione eccessivamente am- pia di professione regolamentata come l'attività, o l'insieme delle attività, riservate o 110

Pagina 111

meno, il cui esercizio è consentito a seguito di iscrizione in ordini, collegi, albi o regi- stri ed elenchi tenuti da amministrazioni o enti pubblici, allorché l'iscrizione è subordi- nata al possesso di qualifiche professionali o all'accertamento di specifiche professio- nalità. L'applicazione di tutte le disposizioni del decreto anche ai soggetti che si trovano inse- riti in un qualsiasi albo, registro o elenco tenuto da amministrazioni o enti pubblici ap- pare dilatare l'ambito di applicazione del decreto oltre i limiti della norma primaria, che, nel fare riferimento al concetto di "professione regolamentata", va ricondotta solo all'inserimento in ordini, collegi o albi, il cui effetto non è limitato alla verifica vincola- ta dei requisiti di legge, ma è esteso all'attribuzione in capo ai rispettivi organi di poteri ulteriori riconducibili a funzioni amministrative. Occorre, pertanto, eliminare il riferimento a registri ed elenchi comunque tenuti da amministrazioni o enti pubblici, e valutare come meglio precisare, nel senso sopra de- scritto, la nozione di professione regolamentata. Va chiarito che l'effetto di tale eliminazione non è quello di sottrarre le attività soggette a minori oneri di registrazione alla liberalizzazione, ma, nel presupposto che tali attivi- tà non siano regolamentate, di evitare un aggravamento degli adempimenti accessori (accesso, formazione, ecc.) per attività minori, ferma restando la liberalizzazione delle stesse. 3. L'art. 2 dello schema disciplina l'accesso e l'esercizio dell'attività professionale, con- fermando i principi contenuti nella norma di delegificazione sulla libertà di accesso al- le professioni regolamentate e sul correlativo divieto di limitazione alla iscrizione agli albi professionali se non in forza di previsioni inerenti il possesso o il riconoscimento dei titoli previsti per l'esercizio della professione, o in presenza di condanne penali o disciplinari irrevocabili. Con riferimento al comma 1 occorre espungere dal testo l'inciso ", quando esistenti" che non appare coerente con il divieto di limitazioni fissato in via generale; se il signi- ficato dell'inciso è quello di chiarire che le limitazioni esistenti cessano immediatamen- te, è preferibile esprimere tale previsione in modo chiaro, stabilendo che "Sono vietate e si intendono immediatamente abrogate tutte le limitazioni Il comma 3 dell'articolo 2 stabilisce il divieto, contenuto nella legge di delegificazione, di introdurre limitazioni del numero di persone abilitate ad esercitare la professione su tutto o parte del territo- rio dello Stato, salve deroghe fondate su ragioni di pubblico interesse, quale la tutela della salute. I periodi "Sono fatti salvi gli obblighi e i limiti di prestazione professionale in una determinata area geografica, parimenti fondati su ragioni di interesse pubblico, stabiliti per l'esercizio dell'attività notarile. Sono altresì fatte salve le limitazioni deri- vanti dall'attività assunta alle dipendenze di enti o di altri professionisti, funzionali alle finalità degli enti e al rapporto contrattuale con i professionisti." non appaiono neces- sari, in quanto dette deroghe non possono essere introdotte direttamente dal regola- mento, non essendo giustificate sulla base della lett. a) del comma 5 dell'art. 3 del d.i. n. 138/2011, che non attribuisce alla fonte secondaria un potere di introdurre deroghe, ma si limita a fare salve le limitazioni "in forza di una disposizione di legge" risponden- ti a ragioni di interesse pubblico, tra cui in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana. La riproduzione delle deroghe nel regolamento rischia, quindi, di rendere meno chiaro il quadro normativo, duplicando le fonti e soprattutto inserendo in una fonte secondaria 111

Pagina 112

il contenuto di una deroga, che solo la legge può prevedere. Occorre, pertanto, elimi- nare i due periodi, rimettendo alla valutazione dell'amministrazione l'eventuale inseri- mento di un mero rinvio, senza citarle, alle disposizioni di legge derogatorie. 4. L'articolo 4 dà attuazione all'articolo 3, comma 5, lettera g), del d.i. 138/2011, disci- plinando, in chiave di incentivazione della concorrenza, la pubblicità informativa dell'attività professionale. La disposizione non contiene significativi elementi ulteriori rispetto alla lettera sopra citata e, in ragione di ciò, occorre utilizzare sempre lo stesso termine "pubblicità infor- mativa", indicato dalla norma primaria, in sostituzione al comma 2 del termine "infor- mazioni pubblicitarie". Anche l'inciso "funzionali all'oggetto", contenuto nel comma 2, non appare chiaro: e proprio per non inserire, come detto nella relazione, "riferimenti ambigui alla dignità e al decoro professionale", che in passato hanno dato luogo a problemi interpretativi e applicativi, occorre eliminare l'inciso, attenendosi al contenuto della citata lett. g), an- che per evitare che un parametro non oggettivo possa poi essere valutato sotto il profilo disciplinare in base al comma successivo. Al comma 3 è, infatti, precisato che la viola- zione dei doveri (di correttezza e non ingannevolezza) costituisce illecito disciplinare, e appare opportuno completare il comma aggiungendo ", oltre a integrare una violatone delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 6 settembre 2005 n. 206 e 2 agosto 2007, n. 145" (pratiche commerciali scorrette e pubblicità ingannevole). La violazione degli obblighi in materia di pubblicità informativa può, infatti, integrare anche una violazione della disciplina del Codice del consumo se effettuata in pregiudi- zio dei consumatori, o del D.lgs. n. 145/2007 in materia di pubblicità ingannevole se in danno di altri professionisti. 5. L'art. 5 definisce i confini dell'obbligo, cui è tenuto il professionista, di stipulare ido- nea assicurazione per i rischi derivanti dall'esercizio dell'attività. Al riguardo, appare preferibile utilizzare il termine contenuto nella norma primaria, che stabilisce che le condizioni generali delle polizze assicurative possono essere "ne- goziate, in convenzione con i propri iscritti, dai Consigli Nazionali e dagli enti previ- denziali dei professionisti" in luogo della possibilità per il professionista, prevista nello schema, di "stipulare, anche per il tramite di convenzioni collettive negoziate dai consi- gli nazionali degli ordini o collegi o da associazioni professionali o da casse o enti di previdenza, idonea assicurazione ..." 6. L'articolo 6 disciplina la materia del tirocinio per l'accesso alla professione. Si deve evidenziare che la materia ha subito un duplice intervento del legislatore: dap- prima l'articolo 33, comma 2, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 ha modificato l'articolo 3, comma 5, lettera c), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, riducendo da tre anni a diciotto mesi la durata massima del tirocinio e, successivamente, l'articolo 9, comma 6, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, ha stabilito, con norma immediata- mente precettiva, la durata massima di diciotto mesi del tirocinio per l'accesso alle pro- fessioni, modificando nuovamente la citata lett. c) dell'art. 3, comma 5, del d.l. n. 138/2011. Il limite massimo del tirocinio è, quindi, direttamente fissato dal legislatore in diciotto mesi dall'articolo 9, comma 6, del d.l. n. 1/2012, che, come correttamente ritenuto dall'amministrazione, è disposizione immediatamente precettiva. Trattandosi di una durata massima, il comma 1 dell'art. 6 dello schema va corretto in- 112

Pagina 113

serendo la parola "massima" dopo durata, in quanto altrimenti, in contrasto con la norma primaria, diventerebbe una durata anche minima del tirocinio. Nello schema di regolamento il tirocinio è stato anche previsto come obbligatorio: e ciò costituisce una novità, in quanto in non tutte le professioni regolamentate vi è attual- mente l'obbligatorietà del tirocinio ai fini dell'accesso all'esercizio della professione. Si deve, quindi, verificare se il carattere dell'obbligatorietà del tirocinio rientra nei princìpi dettati dalla norma primaria; l'art. 3, comma 5, lett. c), del d.l. n. 138/2011 fa riferimento ai criteri cui deve conformarsi la disciplina del tirocinio e il successivo art. 9, comma 6, del d.l. n. 1/2012 si limita a prevedere, come già detto, una durata massi- ma del tirocinio all'evidente fine di evitare che tale attività possa costituire un ostacolo o, comunque, determinare un ritardo per l'accesso al mondo del lavoro. Da tali previsioni non sembra potersi trarre un obbligo di svolgimento del tirocinio per tutte le professioni regolamentate ed appare, quindi, preferibile lasciare agli ordina- menti delle singole professioni la decisione della necessità e della durata del tirocinio, sentito il Ministro vigilante. Tale conclusione è avvalorata dal fatto che la precedente lett. b) dello stesso comma 5 prevede espressamente come obbligatoria la formazione continua permanente, a con- ferma del fatto che l'obbligatorietà richiede un esplicito richiamo nei principi dettati dalla fonte primaria; richiamo che manca per il tirocinio. Peraltro, il tirocinio obbligatorio per tutte le professioni determinerebbe l'ulteriore in- conveniente di essere effettuato addirittura due volte per quegli albi, suddivisi in due sezioni a seconda del titolo di studio (laurea triennale o laurea magistrale), come ad esempio per la professione di ingegnere, per la quale oggi non è previsto alcun tiroci- nio obbligatorio (la norma proposta allungherebbe di molto i tempi attuali di ingresso nel mondo del lavoro). L'art. 9, comma 6, del d.l. n. 1/2012 ha anche previsto la possibilità che, per i primi sei mesi, il tirocinio possa essere svolto in concomitanza con il corso di studio per il con- seguimento della laurea, sulla base di convenzioni tra i consigli nazionali degli ordini ed il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, e che analoghe convenzio- ni possono essere stipulate tra i consigli nazionali degli ordini e il Ministro per la pub- blica amministrazione e la semplificazione per lo svolgimento del tirocinio presso pub- bliche amministrazioni, all'esito del corso di laurea. La disposizione è stata attuata con il comma 4 dell'art. 6 dello schema, e il riferimento a tale comma va inserito anche nel comma 2, che prevede che "Ai fini dell'iscrizione nel registro dei praticanti è necessario aver conseguito la laurea o il diverso titolo di istru- zione previsti dalla legge per l'accesso alla professione regolamentata". Occorre infatti fare salvo quanto previsto al successivo comma 4, che consente, nei li- miti anzidetti, lo svolgimento del tirocinio prima del conseguimento della laurea. L'amministrazione non ha, invece, dato attuazione alla menzionata previsione dell'art. 9, comma 6 del d.l. n. 1/2012, secondo cui analoghe convenzioni possono essere stipu- late tra i consigli nazionali degli ordini e il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione per lo svolgimento del tirocinio presso pubbliche amministrazioni, all'esito del corso di laurea. Occorre, pertanto, inserire nel testo dell'art. 6 tale possibi- lità. Sotto altro profilo, l'art. 6, comma 3 prevede, al dichiarato fine di rendere effettiva ed adeguata la formazione, il requisito di cinque anni di anzianità per il professionista af- 113

Pagina 114

fidatario del tirocinante, ed il tetto di tre praticanti contemporaneamente (salva deroga con motivata autorizzazione del consiglio dell'ordine o collegio competente). Si osserva che il tetto di tre praticanti non è sorretto da adeguata giustificazione, specie se accompagnato da una possibilità di deroga fondata su presupposti indeterminati; va- luti l'amministrazione se fissare il tetto del numero dei praticanti in misura superiore e, comunque, occore che le deroghe siano rimesse alle decisioni dei consigli dell'ordine, che non riguardino i casi singoli, che possono essere fonte di disparità di trattamento. I consigli dell'ordine devono, invece, fissare in via generale e con criteri predeterminati le possibilità di deroga, dirette comunque ad assicurare che tutti possano svolgere il ti- rocinio, in modo da evitare assolutamente che per alcune professioni si possa determi- nare una difficoltà nell'individuare il professionista affidatario. Valuti anche l'amministrazione se il limite di sei mesi per lo svolgimento del tirocinio all'estero sia proporzionato, e soprattutto compatibile con i superiori principi del diritto dell'Unione europea. Il comma 5 del medesimo articolo stabilisce l'incompatibilità (assoluta) con qualunque rapporto di impiego pubblico e la compatibilità (relativamente alla possibilità di garan- tire un effettivo ed adeguato tirocinio) con un contestuale lavoro subordinato privato. Se la ratio dell'incompatibilità è quella rappresentata dall'amministrazione nella rela- zione ("in funzione dell'effettività del tirocinio"), non si comprende la differenziazione tra impiego pubblico e impiego privato. In relazione ad altre ragioni, quali quelle degli obblighi che gravano sul pubblico di- pendente e sulla possibilità di evitare situazioni di conflitto di interessi, appare preferi- bile lasciare ai singoli ordinamenti delle pubbliche amministrazioni la valutazione di tale profilo. Peraltro, l'incompatibilità assoluta si applica pure al part-time e preclude anche che la frequenza dei corsi di formazione o di scuole di specializzazione possa essere valutata ai fini del tirocinio per i pubblici dipendenti (corsi che molto spesso i pubblici dipen- denti possono frequentare, e anzi, in taluni casi, può essere interesse della stessa am- ministrazione di appartenenza qualificare maggiormente il proprio personale). Occorre, pertanto, eliminare la previsione dell'incompatibilità. Altro rilievo riguarda la disposizione al contenuta nel comma 7, secondo cui "L'interruzione del tirocinio per ol- tre sei mesi, senza giustificato motivo, comporta l'inefficacia, ai fini dell'accesso, di quello previamente svolto"; tale previsione appare non proporzionata ed eccessivamen- te gravosa rispetto alle finalità del tirocinio, come del resto dimostra la stessa possibili- tà di deroghe, che anche in questo caso possono condurre a disparità di trattamento, risultando generico il riferimento ad un "giustificato motivo". Occorre, pertanto, eliminare il comma o, quanto meno, prevedere un periodo di inter- ruzione più ampio. Per quanto concerne i corsi di formazione di cui al comma 9 dell'art. 6, l'obbligatorietà della frequenza sembra irrigidire notevolmente le modalità di svolgimento del tirocinio, e appare preferibile prevedere che la frequenza del corso possa essere valutata ai fini del tirocinio per il periodo di durata del corso e sia, quindi, facoltativa, oltre che alter- nativa, e non concorrente, allo svolgimento della pratica. Peraltro, sotto il profilo dell'organizzazione dei corsi di formazione, non è ragionevole la differenziazione tra le associazioni di iscritti agli albi, che non necessitano di alcuna autorizzazione, e gli altri soggetti, che devono essere autorizzati dai ministri vigilanti. 114

Pagina 115

Ciò che rileva è unicamente la qualità dei corsi: e la qualità viene garantita fissando dei requisiti minimi dei corsi, validi per tutti (ordini e collegi compresi), semplificando poi i successivi adempimenti, che possono anche consistere in autodichiarazioni dei suddetti requisiti minimi, con eventuali controlli successivi. La definizione delle carat- teristiche dei corsi di fissazione è demandata, ai sensi del comma 10 dell'art. 6, ad un successivo regolamento emanato dal ministro vigilante. Al riguardo, si rileva che non é consentito che un regolamento approvato con d.P.R. demandi, in assenza di autorizza- zione della legge, alcuni aspetti ad un altro regolamento di diverso tipo: il comma quindi va riformulato, o attraverso l'inclusione direttamente in questo regolamento di quanto ora demandato al successivo d.m., o attraverso il rinvio ad altri d.P.R., fonte in- dividuata per la riforma dalla legge. 7. L'articolo 7 disciplina la formazione continua permanente con la finalità di garantire qualità ed efficienza della prestazione professionale e sviluppo della professione, anche a tutela degli interessi degli utenti e della collettività cui è rivolto il servizio professio- nale. E' quindi sancito, per il singolo professionista, l'obbligo di formazione mediante un continuo e costante aggiornamento della propria competenza professionale, in coeren- za, come già detto, con il principio di cui alla lett. b) del comma 5 dell'art. 3 del d.i. n. 138/2011. Per quanto concerne il rinvio ad un successivo decreto emanato dal ministro vigilante, oltre a quanto già evidenziato sopra, si osserva che la norma primaria prevede che i percorsi di formazione continua permanente siano predisposti sulla base di appositi re- golamenti emanati dai consigli nazionali e, di conseguenza, l'attribuzione al ministro vigilante di tale potere non è coerente con la previsione di legge, a cui il comma 2 dell'art. 7 va, dunque, adeguato, inserendo, al massimo, la partecipazione del ministro vigilante nel processo di formazione dei regolamenti emanati dai consigli nazionali. E', inoltre, privo di giustificazione il comma 4, che sembra riservare l'attività di forma- zione agli ordini e ai collegi anche in cooperazione o convenzione con altri soggetti; l'applicazione del principio di liberalizzazione, che deve ispirare il presente regolamen- to, impone di limitare la regolamentazione alle modalità di definizione dei requisiti mi- nimi dei percorsi di formazione, che poi possono essere soddisfatti e autodichiarati da qualsiasi soggetto, anche privato, e non necessariamente svolti da collegi e ordini, o comunque senza porre ordini, collegi e associazioni professionali in posizione di van- taggio rispetto ad altri soggetti, a cui verrebbe richiesta una autorizzazione. 8. L'articolo 9 è dedicato alla riforma del sistema disciplinare delle professioni. Il prin- cipio guida doveva essere quello contenuto nella lett. f) del comma 5 del citato art. 3: "gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l'istituzione di organi a livello terri- toriale, diversi da quelli aventi funzioni amministrative, ai quali sono specificamente af- fidate l'istruzione e la decisione delle questioni disciplinari e di un organo nazionale di disciplina. La carica di consigliere dell'Ordine territoriale o di consigliere nazionale è incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazionali e territoriali. Le disposizioni della presente lettera non si applicano alle professioni sanitarie per le qua- li resta confermata la normativa vigente". Si è già detto della tesi dell'amministrazione, secondo cui il presente regolamento sa- rebbe sprovvisto di qualsiasi potere di intervento per gli organi disciplinari aventi na- tura giurisdizionale. 115

Pagina 116

Tale tesi può essere condivisa, ma la sua applicazione non impedisce di dare attuazione al menzionato principio contenuto nella norma primaria con riferimento alle sole fun- zioni amministrative svolte dai Consigli nazionali. Infatti, senza in alcun modo incidere sugli organi di natura giurisdizionale deputati a funzioni disciplinare, il presente regolamento può limitarsi a prevedere che chi esercita funzioni disciplinari anche nei consigli nazionali aventi natura giurisdizionale non può, scattando l'incompatibilità, esercitare funzioni amministrative. Resterà poi nell'autonomia organizzativa dei vari Consigli introdurre misure idonee a garantire il funzionamento degli stessi (come l'istituzione di sezioni), tenuto conto della suddetta regola di incompatibilità, la cui introduzione — si ripete — non tocca in alcun modo gli organi giurisdizionali, ma disciplina solo la ricaduta dell'essere componente di tali organi sull'esercizio delle funzioni amministrative. Per quanto concerne i consi- gli territoriali e i consigli nazionali privi di natura giurisdizionale, il contenuto del re- golamento non sembra dare piena attuazione al principio contenuto nella norma prima- ria. La separazione tra funzioni amministrative e funzioni disciplinari è chiaramente dettata allo scopo di garantire terzietà e indipendenza di chi decide le questioni disciplinari e, a tal fine, in alcun modo è giustificata l'esclusione dell'opzione di prevedere negli orga- ni disciplinari anche soggetti terzi rispetto agli iscritti agli ordini, scelti tra soggetti in possesso di determinati requisiti, come già attualmente avviene in alcuni casi. L'inserimento di soggetti terzi potrebbe essere accompagnato da un diverso criterio di individuazione dei componenti dell'organo disciplinare, che potrebbero essere nominati dal consiglio, senza fare ricorso all'ordine o collegio territoriale viciniore. Appare poi non ragionevole affidare le funzioni disciplinari per i consigli nazionali pri- vi di natura giurisdizionale ai primi dei non eletti alla carica di consigliere nazionale, in quanto tale regola finisce per attribuire delicate funzioni a soggetti che sono stati va- lutati dagli iscritti in modo negativo o comunque non sufficiente ai fini della rappresen- tatività. In questo caso occorre, quindi, modificare il comma 10 dell'art. 9, utilizzando altro cri- terio, come quello in precedenza descritto, raccomandando l'amministrazione di intra- prendere successivamente le idonee iniziative legislative per attuare i principi della ri- forma anche con riferimento alla composizione dei consigli nazionali con natura giuri- sdizionale. 9. Il Capo II (articoli 10 e 11) reca specifiche disposizioni concernenti gli avvocati. Con riferimento al decreto relativo all'attività di praticantato presso gli uffici giudizia- ri, appare preferibile, per le ragioni già esposte, che la fonte permanga il d.P.R. su proposta del ministro della giustizia e sentito non solo il Consiglio superiore della ma- gistratura, ma tutti gli organi di autogoverno delle magistrature, in quanto la pratica presso gli uffici giudiziari non può che riguardare tutte le magistrature. 10. Con riferimento al Capo IV l'inclusione nel titolo delle parole "disciplina transito- ria" non trova riscontro nella presenza di disposizioni transitorie. L'unica disposizione transitoria è, invece, contenuta nell'art. 6, comma 13, dello sche- ma, che stabilisce che le disposizioni relative al tirocinio si applicano ai tirocini iniziati dal giorno successivo alla data di entrata in vigore del regolamento. Tale disposizione va inclusa nel Capo IV come norma transitoria, e va aggiunto "fatta salva l'immediata applicabilità della durata massima del tirocinio di centottanta giorni", 116

Pagina 117

che, come affermato nella stessa relazione dell'amministrazione, è norma immediata- mente precettiva, come dimostra la sua collocazione nell'art. 9 del d.l. n. 1/2012. La du- rata massima si applica, quindi, anche ai tirocini in corso. Si consiglia, infine, di riuni- re i due articoli in un solo articolo, riservando un apposito comma alla clausola di in- varianza finanziaria, e accorpando la prima parte dell'attuale primo comma dell'art. 13 al successivo art. 14, non comprendendosi il diverso riferimento alla applicazione e al- la entrata in vigore delle disposizioni del regolamento. Qualora l'amministrazione intendesse dettare una specifica norma transitoria (ad e- sempio per chi ha già maturato i requisiti per partecipare all'esame di stato, per i tiro- cini in corso o per altro), sarebbe necessaria una previsione più chiara ed esplicita. P.Q.M. Esprime parere favorevole con le osservazioni di cui in motivazione. IL PRESIDENTE 117

Pagina 118

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato AS974 - NUOVA DISCIPLINA DELL'ORDINAMENTO DELLA PROFESSIONE FO- RENSE Roma, 9 agosto 2012 Presidente del Senato della Repubblica Presidente della Camera dei Deputati Presidente del Consiglio dei Ministri Ministro della Giustizia In linea con l’orientamento antitrust comunitario e nazionale in materia di concorrenza nei servizi professionali, l’Autorità intende evidenziare, con il presente parere ai sensi dell’art. 22 della legge n.287/90, taluni profili di problematicità della proposta di legge recante “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” (AC 3900, XVI Legislatura), nel testo licenziato, l’11 giugno 2012, dalla Commissione Giustizia della Camera per l’esame dell’Aula (testo modificato rispetto a quello approvato dal Senato in prima lettura). La proposta di legge in esame riprende, con alcune modifiche, il dise- gno di legge di riforma della professione forense presentato al Senato nel luglio 20091, già oggetto della segnalazione dell’Autorità AS602 “Riforma della professione foren- se” del 18 settembre 2009 (pubblicata in Bollettino n. 35/09) che aveva seguito la chiusura dell’Indagine conoscitiva sugli ordini professiona- li (IC 34), pubblicata in Bollettino n. 9/092. L’Autorità intende evidenziare come il vigente quadro giuridico di riferimento in mate- ria di servizi professionali sia attualmente caratterizzato da significativi profili di libe- ralizzazione dei servizi professionali3. In particolare, si rileva che il regolamento di de- legificazione, emanato ai sensi dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge 138/11, reca una riforma complessiva delle professioni regolamentate fondata su un set di regole unifor- mi ispirate dai principi individuati nella fonte primaria, concernenti, almeno, l’accesso, il tirocinio, la formazione continua, la disciplina della pubblicità. La proposta di legge in esame, difformemente dal quadro normativo vigente finalizzato ad una disciplina di riforma degli ordini in senso unitario, reca invece un intervento di tipo settoriale. Alcune disposizioni della proposta di legge in esame appaiono reintrodurre alcune mi- sure limitative della concorrenza tra i professionisti in questione, che come accennato erano state peraltro già superate dai più recenti interventi legislativi di riforma, in as- senza dei prescritti requisiti di necessarietà e proporzionalità. In particolare, i profili che destano maggiori perplessità, dal punto di vista della com- patibilità con i principi di tutela della concorrenza, riguardano: a) il titolo di specialista 1 La proposta di riforma della professione forense oggetto della indicata segnalazione dell’Autorità era contenuta nel disegno di legge AS601 recante “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense”, presentato alla Commissione Giustizia del Senato della Repubblica nel testo adottato dal Comitato ristretto il 14 luglio 2009. 118

Pagina 119

2 Tramite l’indagine conoscitiva IC34/09 l’Autorità aveva verificato lo stadio di rece- pimento delle regole della concorrenza nei codici deontologici di alcuni ordini e collegi professionali anche alla luce della prima importante riforma legislativa dei servizi pro- fessionali di cui al decreto-legge n. 223/06 (convertito con modificazioni nella legge n. 248/06), che aveva introdotto l’applicazione dei principi concorrenziali nei servizi pro- fessionali, così come richiesto dagli organismi comunitari e, più volte, auspicato a livel- lo nazionale. 3 La riforma del 2006, come noto, è proseguita con i recenti interventi normativi del 2011 e nel primo semestre del 2012. Si tratta, in particolare, dell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 138/11 (convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 148/11), dell’art. 9 del decreto-legge n. 1/2012 (convertito, con modifica- zioni, dalla legge n. 27/12) e dell’art. 10 della legge n. 183/11, come modificato dall’art. 9-bis del decreto-legge da ultimo citato. In sintesi, tali interventi hanno dispo- sto l’abrogazione diretta di tutte le tariffe professionali delle professioni regolamentate, ampliato la possibilità di utilizzare la forma societaria per l’organizza- zione dell’attività professionale mediante l’utilizzo di tutti i modelli societari regolati dal Li- bro V, Titoli V e VI del codice civile e ribadito la diffusione della pubblicità dei servizi professionali su ogni mezzo. b) la pubblicità c) il compenso d) le incompatibilità e) il tirocinio a) Il titolo di specialista La proposta in esame introduce, all’art. 9, il nuovo titolo di “specialista” che può esse- re attribuito esclusivamente dal CNF e può essere conseguito dopo avere frequentato “percorsi formativi e professionali”, di durata almeno biennale, consistenti in corsi or- ganizzati da scuole definite di “alta formazione per il conseguimento del titolo di spe- cialista” (comma 2, lettere b) e d). Secondo le indicazioni che saranno contenute nel regolamento del Ministro della giustizia, da adottare previi i pareri del CNF e delle as- sociazioni specialistiche appositamente costituite, tali corsi potranno essere organizzati dagli ordini territoriali, dalle associazioni forensi e da altri enti ed istituzioni pubbliche o private (comma 2, lettera d). La conclusione dei corsi in questione prevede il superamento di un “esame di specializ- zazione” presso il CNF che designa la commissione giudicatrice (comma 3). Sono riconosciute soltanto le specializzazioni individuate dal citato regolamento, che devono essere aggiornate almeno ogni 3 anni (comma 2, lettera a). Ai corsi in questione possono essere ammessi avvocati con un’anzianità di iscrizione all’albo di almeno un anno (comma 1, lettera b). Sono dispensati dalla frequenza ai corsi, ma non dal superamento dell’esame finale, gli avvocati che hanno maturato un’anzianità di iscrizione all’albo di almeno tre anni, ove venga accertata “l’esperienza effettivamente maturata e le conoscenze acquisite nelle materie di specializzazione riconosciute” (comma 2, lettera c). I requisiti necessari per il conseguimento del titolo, senza frequentare il corso, saranno stabiliti dal regolamen- to citato. Frequenza di tali corsi e superamento dell’esame finale non sono richiesti agli avvocati iscritti all’albo da almeno venti anni, che possono conseguire il titolo di specialista non 119

Pagina 120

solo “sulla base dell’esperienza effettivamente maturata e delle conoscenze acquisite” ma anche dei “requisiti e i titoli di merito e curriculari”, stabiliti dal citato regolamen- to, sentito il consiglio dell’ordine dell’iscritto (comma 11). Gli avvocati docenti universitari in materie giuridiche e coloro che abbiano conseguito titoli specialistici universitari “possono indicare il relativo titolo accademico con le opportune specificazioni” (comma 8). In linea con quanto rilevato nella segnalazione AS602/09 con riguardo all’introduzione del titolo di specialista per gli avvocati, l’Autorità evidenzia che, se il titolo in questione può costituire un elemento di differenziazione verticale dei servizi professionali, rappresentando uno strumento utile per la scelta del servizio professiona- le da parte dell’utente, tuttavia l’introduzione di tale titolo, qualora il conseguimento dello stesso non sia correlato esclusivamente all’effettiva esperienza professionale del professionista nel campo specifico, rischia di determinare una segmentazione artificiale del mercato. In tal senso, desta dunque preoccupazione il fatto che nella proposta di legge il rilascio del titolo sia subordinato a verifiche che non sono sempre fondate sull’accertamento dell’esperienza professionale effettiva, essendo richiesti, per i profes- sionisti con anzianità di iscrizione all’albo da 1 a 3 anni, la frequenza dei corsi di for- mazione e l’esame finale e, per i professionisti con anzianità di iscrizione all’albo da 3 a 20 anni, soltanto l’esame finale. A tale sistema sembra preferibile la previsione di corsi di specializzazione facoltativi e alternativi all’accertamento dell’effettiva espe- rienza maturata. Tale via alternativa, da una parte, assicura a tutti la possibilità di ac- quisire il titolo e, dall’altra, permette comunque l’instaurarsi di un sistema aperto in cui la specializzazione possa discendere da qualsiasi esperienza professionale e di stu- dio o ricerca. A tal fine la legge dovrebbe indicare criteri e parametri certi, oggettivi e pubblici per la valutazione dell’esperienza maturata, in modo da assicurare modalità di rilascio del titolo in questione non discriminatorie e proporzionate. Infine, dovrebbe essere valutato con cautela l’intervento, ancorché consultivo, del CNF nel procedimento di individuazione delle specializzazioni riconosciute con regolamento ministeriale, potendosi correre il rischio che l’organo di rappresentanza nazionale dell’ordine forense possa privilegiare nell’attività di riconoscimento alcune attività a scapito di altre e, dunque, discriminare tra categorie di professionisti. b) La pubblicità In tema di pubblicità dei servizi legali il progetto in esame ripropone, all’art. 10, la previsione del disegno di legge già oggetto della citata segnalazione AS602/09, ponendosi, peraltro, in contrasto con la disciplina vigente in materia di pub- blicità dei servizi professionali contenuta nell’art. 2, comma 1, lettera b) del decreto- legge n. 223/06, che ha abrogato tutte le disposizioni legislative e regolamentari (san- cendo la nullità assoluta delle norme deontologiche) che ponevano divieti, anche par- ziali, alla diffusione della pubblicità informativa dei professionisti senza restrizione con riguardo ai mezzi di diffusione come previsto espressamente, di recente, dall’art. 3, comma 5, lettera g) del decreto-legge n. 138/11. L’art. 10 in esame utilizza l’equivoca espressione di “informazioni sull’esercizio della professione”, piuttosto che la corretta espressione di pubblicità, prevedendo che “è consentito all’avvocato dare informazioni sul modo di esercizio della professione pur- ché in maniera veritiera, non elogiativa, non ingannevole e non comparativa” (comma 1). 120

Pagina 121

Oltre ai divieti riportati, sono fissati ulteriori criteri cui l’attività pubblicitaria diffusa dagli avvocati dovrebbe conformarsi: “il contenuto e la forma dell’informazione devo- no essere coerenti con la finalità della tutela dell’affidamento della collettività, nel ri- spetto del prestigio della professione e degli obblighi di segretezza e di riservatezza dei principi del codice deontologico” (comma 2). E’ previsto inoltre che “il CNF determina i criteri concernenti le modalità dell'informazione e della comunicazione” (comma 3). In linea con il consolidato orientamento dell’Autorità, si osserva in primo luogo come l’utilizzo dell’espressione “informazione” ovvero “comunicazione” in luogo del termi- ne “pubblicità” potrebbe ingenerare dei dubbi circa la possibilità per il professionista di ricorrere allo strumento pubblicitario per la promozione della propria attività, disin- centivando in tal modo l’uso di un’importante leva concorrenziale. Inoltre, la disciplina sopra esposta risulta ingiustificatamente restrittiva della concor- renza, nella misura in cui, vietando il ricorso alla pubblicità comparativa, l’utilizzo di toni elogiativi ed enfatizzando la finalità della tutela dell’affidamento della collettività oltre al rispetto del prestigio della professione, riduce lo spazio entro cui può essere utilizzato lo strumento pubblicitario. Si deve altresì rilevare che il controllo sull’attività pubblicitaria dei professionisti, e quindi anche degli avvocati, è svolta in via generale dall’Autorità Garante della Con- correnza e del Mercato, ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (c.d. Codice del consumo) e del decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 145 (in cui sono state trasfuse, peraltro, la disciplina del controllo della pubblicità ingannevole in vigore dal 1992 e quella sulla pubblicità comparativa in vigore dal 2000). Come evidenziato nella citata indagine conoscitiva IC34/09, il “potere di verifica” sulla pubblicità attribuito agli ordini dal citato decreto-legge n.223/06 non solo non trova alcuna giustificazione nell’ambito del nostro ordinamento giuridico, ma determina il rischio che esso possa essere utilizzato dagli stessi ordini, al fine di limitare l’utilizzo della fondamentale leva concorrenziale della pubblicità da parte dei professionisti. Appare, pertanto, preferibile una norma che riconduca il codice deontologico - in quanto deliberazione di associa- zione di imprese, costituite dai professionisti, qualificabili, ai sensi del diritto antitrust, come imprese - alla sua tipica funzione di regolare i profili etici connessi con il tema della responsabilità professionale, intesa esclusivamente come garanzia del corretto espletamento della professione a tutela della fiducia dei terzi, non sembrando opportu- no che la potestà deontologica possa incidere sui comportamenti economici degli iscrit- ti. In tale prospettiva, non appare opportuno un intervento del CNF nella determinazione dei criteri concernenti le modalità della pubblicità degli avvocati. c) Il compenso L’art. 13 della proposta di legge in esame, rubricato “Conferimenti dell’incarico e ta- riffe professionali” - oltre ad essere in contrasto, con riferimento ad alcuni aspetti, con l’art. 9 del decreto-legge n. 1/2012, che ha abrogato le tariffe delle professioni regola- mentate e ha stabilito che il compenso debba essere pattuito al momento del conferi- mento dell’incarico sulla base dell’“importanza dell’opera” - desta forti perplessità dal punto di vista concorrenziale. L’art. 13, comma 2, della proposta di legge in esame, dopo aver sancito, in via genera- le, il principio di libera determinazione del compenso, prevede che “in caso di mancata determinazione consensuale […] il compenso del professionista è determinato con rife- 121

Pagina 122

rimento a parametri stabiliti ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia sen- tito il CNF”. Parametri che l’art. 9, comma 2, del decreto-legge n. 1/12 prevede esclu- sivamente per la liquidazione giudiziale del compenso del professionista e che vengono stabiliti con decreto del Ministro vigilante, ma senza l’intervento del CNF. Con riferimento alla pattuizione del compenso, il comma 3 dell’art. 13 in esame assog- getta gli avvocati a vincoli di trasparenza (previsti per tutti i professionisti dall’art. 9, comma 4, decreto legge n. 1/2012), tra cui l’obbligo di presentare un preventivo di massima al cliente, ma condiziona tale obbligo alla richiesta del medesimo da parte del cliente (condizione questa, peraltro, non prevista dal citato art. 9), senza prescrivere, peraltro, la forma scritta dello stesso, indispensabile, invece, ad incentivare, tra l’altro, la conclusione di liberi accordi tra domanda e offerta. L’Autorità ritiene che la disposizione in esame, secondo cui, in caso di mancato accor- do tra cliente e avvocato, il compenso è determinato utilizzando i “parametri” stabiliti con decreto ministeriale presenta profili di incompatibilità con i consolidati principi concorrenziali in materia di tariffe. La proposta di legge in esame, infatti, ripristina in sostanza il rispetto di prezzi uniformi: ciò in quanto, data la pluri-decennale presenza di tariffe obbligatorie nel settore e quindi la sostanziale assenza di una concorrenza sul prezzo, i parametri ministeriali potrebbero essere interpretati dai professionisti di fatto come “tariffe” da cui non discostarsi nella definizione dei compensi, potendo vanifica- re, peraltro, la liberalizzazione dei servizi professionali effettuata dall’art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 1/12 che ha abrogato le tariffe delle professioni regolamentate. Secondo i consolidati principi antitrust nazionali e comunitari, le tariffe professionali fisse e minime costituiscono una grave restrizione della concorrenza, in quanto impedi- scono agli iscritti all’albo di adottare comportamenti economici indipendenti e, quindi, di utilizzare il più importante strumento concorrenziale, ossia il prezzo della prestazio- ne. Ciò anche nel caso in cui le tariffe non siano obbligatorie, potendo le stesse costitu- ire un riferimento idoneo ad uniformare i prezzi dei servizi. Esse non trovano, in via generale, alcuna giustificazione nella garanzia della qualità della prestazione profes- sionale, potendo, al contrario, la sicurezza offerta dalla protezione di una tariffa fissa o minima disincentivare l’erogazione di una prestazione adeguata. Infine, sulla base del consolidato principio concorrenziale della libera pattuizione del compenso professiona- le, non dovrebbero essere previsti divieti di pattuire compensi sulla base del raggiun- gimento degli obiettivi perseguiti, come, invece, prevede l’ultima parte del comma 6 dell’art. 13 in esame. d) Incompatibilità La proposta in esame riformula il novero delle incompatibilità degli avvocati, amplian- done in sostanza la portata e dettando, all’art. 18, la medesima disciplina, prevista nel disegno di legge già oggetto della citata segnalazione AS602/09, che vieta lo svolgi- mento di qualsiasi attività di lavoro autonomo o dipendente esercitata continuativamen- te o professionalmente (esclusi i lavori a carattere scientifico, letterario, artistico e cul- turale), lo svolgimento dell’esercizio effettivo di qualsiasi attività di impresa, lo svolgi- mento di qualsiasi attività di socio illimitatamente responsabile con poteri di gestione, di amministratore di società di persone esercenti attività commerciale, di amministrato- re unico o delegato di società di capitali esercenti attività commerciale, di presidente o consigliere di amministrazione di tali società con effettivi poteri individuali di gestione. 122

Pagina 123

Per quanto concerne la possibilità di iscrizione ad altri albi, la proposta in esame non la vieta espressamente, sebbene dichiari incompatibile la professione di avvocato con lo svolgimento di qualsiasi altra attività professionale e consenta esplicitamente l’iscrizione soltanto nell’albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, nell’elenco dei pubblicisti e nel registro dei revisori contabili. In merito a tale profilo, l’Autorità intende richiamare quanto già rilevato nella suindi- cata segnalazione AS602/09, secondo cui la disciplina dell’esercizio delle attività pro- fessionali, per essere coerente con i principi di concorrenza, richiede l’eliminazione di tutte le incompatibilità non necessarie e non proporzionate rispetto agli obiettivi che con le stesse si intendono perseguire. Infatti, i regimi di incompatibilità limitano le scel- te professionali per tutti quei soggetti che sono dotati dei requisiti tecnico professionali per lo svolgimento di una professione e determinano inevitabilmente una limitazione del numero dei soggetti che possono offrire il servizio, potendo produrre, altresì, un innal- zamento del costo delle prestazioni. Pertanto, al fine di non determinare ingiustificate restrizioni concorrenziali, l’Autorità ribadisce che il regime di incompatibilità dovrebbe essere funzionale alla natura e alle caratteristiche dell’attività professionale e risultare necessario e proporzionato a sal- vaguardare l'autonomia dei soggetti che erogano le prestazioni nonché a tutelare l'in- tegrità degli stessi, caratteri questi indispensabili per il corretto esercizio della profes- sione. In questa ottica, non risultano necessarie né proporzionali, rispetto alla garanzia dell’autonomia degli avvocati o alla tutela dell’integrità del professionista, le incompa- tibilità a svolgere altre attività di lavoro autonomo o dipendente, anche part-time, né appare giustificata l’imposizione del limite all’iscrizione degli avvocati in altri albi pro- fessionali, posto che, in base al principio di responsabilità professionale specifica, l’avvocato, ove svolga attività forense, deve conformarsi alla relativa disciplina. Eventuali situazioni di conflitto di interesse derivanti dallo svolgimento di diverse atti- vità professionali, possono essere risolte con la previsione di strumenti proporzionati, meno restrittivi della libertà di iniziativa economica, quali, ad esempio, le regole di correttezza professionale e i conseguenti obblighi di astensione dallo svolgimento delle attività in conflitto. e) Il tirocinio Le nuove misure relative all’accesso alla professione, previste nell’art. 41 della propo- sta di legge in esame, irrigidiscono la scelta di chi vorrebbe intraprendere la carriera forense, prevedendo nuovi ostacoli e limitazioni per lo svolgimento del tirocinio. Così, la proposta di legge in esame richiede che la pratica, della durata di due anni, venga svolta presso lo studio di un avvocato con almeno un anno di anzianità e che ogni av- vocato affidatario non potrà avvalersi di più di tre praticanti. Viene limitato l’ambito di attività professionale del tirocinante, prevedendosi che lo stesso, decorso un anno dall’iscrizione nel registro dei praticanti, possa esercitare atti- vità professionale, ma soltanto in sostituzione dell’avvocato presso cui svolge la pratica e per i procedimenti civili e penali di minore entità. E’ previsto che l’interruzione del periodo di tirocinio per più di sei mesi renda ineffica- ce l’intero periodo di tirocinio precedentemente svolto. Inoltre, il tirocinante dovrà frequentare corsi di formazione biennali in aggiunta alla pratica forense con un esame finale; il funzionamento di tali corsi sarà disciplinato dal CNF (art. 43). 123

Pagina 124

Infine, viene introdotta l’incompatibilità dell’attività di tirocinio con il rapporto di im- piego pubblico. In via preliminare si rileva che l’art. 9, comma 6, del decreto-legge n. 1/12 ha dettato una disciplina di semplificazione della pratica forense mediante la riduzione della sua durata ad un periodo massimo di 18 mesi e la possibilità di svolgere i primi sei mesi durante il corso universitario. Al riguardo, si ritiene che, date le caratteristiche del ti- rocinio di periodo di apprendimento volto all’acquisizione delle conoscenze pratiche relative all’esercizio della professione, non sia necessario subordinare lo svolgimento dello stesso durante il corso universitario alla stipula di accordi-quadro tra i Consigli Nazionali degli Ordini e il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica. Peraltro, si rileva l’immediata applicabilità della previsione sopra-citata che riduce a 18 mesi il periodo di tirocinio anche ove questo fosse iniziato anteriormen- te all’entrata in vigore della legge citata. La proposta di legge in esame introduce oneri ingiustificati a carico del praticante, quali la previsione secondo cui l’interruzione del periodo di tirocinio per più di sei mesi rende inefficace tutto il periodo di tirocinio precedentemente svolto, il limite di tre pra- ticanti per avvocato e i limiti all’attività propria del tirocinante ingiustificatamente li- mitata alla sostituzione dell’avvocato affidatario. Inoltre, la previsione dell’obbligatorietà dei corsi e del superamento dell’esame finale appare rendere assai rigido il tirocinio, riducendo le possibilità di scelta di chi intende accedere alla professione; al contrario, la frequenza dei corsi, se resa solo facoltativa, potrebbe essere valorizzata come titolo di valutazione ai fini del tirocinio. Infine, perplessità si registrano in relazione al regime di incompatibilità previsto per il tirocinante in relazione all’attività di impiego pubblico. Altre misure meno restrittive possono, infatti, salvaguardare l’esigenza di assicurare che il servizio di impiego pub- blico sia svolto secondo il parametro costituzionale dell’esclusivo interesse della nazio- ne. Ad esempio, potrebbe essere previsto che l’attività di apprendistato non nuoccia al- la svolgimento dei compiti di servizio e non sia in conflitto di interesse con lo stesso. L’Autorità, pertanto, auspica che il Parlamento voglia tenere conto delle osservazioni contenute nel presente parere IL PRESIDENTE Giovanni Pitruzzella 124